要看徵收問題,必須要先弄清楚徵收制度(包含我國獨有的區段徵收)的制度意義;而徵收的制度意義,首在出自憲法保障私財產權的法理,此點在前面幾篇文章裡大體都已經做了說明,乃是出於國家機器因公益或公用原因,不得已所為之強制性剝奪人民受保障財產權措施,而規範這種措施的制度即為徵收法制。徵收法制傳統上因而乃係為了限制國家機器動用徵收權力而來,並不是為了鼓勵徵收而設,故由此衍生徵收目的限制、嚴格法律保留、公益性、嚴格要求比例原則、無補償無徵收與先補償在徵收等徵收法制上的核心元素。有關這些徵收法制特有的核心元素,在前面幾篇文章都已經有所說明,這邊就不多所重複了。

因此,這裡所要強調的是,在憲法保障人民財產權之價值立場出發,其實最首要、最重要的觀念並不是人民是否因徵收受有補償,而是發動徵收的原因必須擁有非比尋常的公益性與必要性,這直接涉及徵收的正當性與合法性;而當徵收案的公益性與必要性欠缺時,並不會因為提供合適(甚至是超額)補償就能夠俟後地治療其原有瑕疵的。而這一點絕不會因為個案中採行的是徵收還是區段徵收而有差異。值得注意的是,區段徵收之所以是個有問題的制度,也就在於它過度鬆動了這兩個核心限制,而把徵收弄成了地價遊戲而可以大規擴張徵收範圍,把人民的財產變成可以為了政府財務無所禁忌予以取用,所以,當討論徵收,尤其是區段徵收,只從補償的合理性與有利性來談,基本上等於把邏輯命題的前提丟了不管,只要結果看來不錯就好,這樣正是把整個問題斷章取義,扭曲了問題的應有樣貌。

首先,所謂徵收具有公益性,這個要求絕不能理解成零和性的有公益、沒公益兩分命題;為甚麼?公私益的切割是公法學理上的百年難題,而始作俑者幾乎還可以上溯到羅馬人。在這裡甚至涉及民主制度在理論面上最重要的命題,那就是只要確保每個個體自由與利益,期所帶來的整體多元價值與自由,就是ㄧ個國家、社會的最大公益。從這句話裡,我想強調的是,嚴格說來並沒有完全不具公益的私益,而相反的可能性也存在。因此,在徵收案件中談公益,其實是在兩個面向下來看,第一就是徵收個案所追求的公益必須具高度必要性,例如ㄧ村子欠缺夠寬的聯外道路而須就拓寬部分徵收私有土地,則其所彰表之公益,就明顯高於該村想推動觀光而闢設腳踏車道之公共利益。換句話講,公益性在徵收個案裡其實ㄧ定程度是與必要性聯結,而必須考量徵收目的之具體公益是否具有不可取代性,不是因為具有公益性就可以徵收,更不可以說這徵收案建設完成後可以造就多少GDP成長,就可以用來據以徵收。(畢竟公益性帽子可以戴得這麼抽象、這麼大,那麼原則上就沒啥不能徵收的了)其次,徵收個案裡所追求的公益無法明顯壓倒所犧牲的個人利益,那麼這個案中的公益性役不足以支撐徵收之正當性與合法性。

至於徵收之必要性方面,法理上除了個案中公私益比較之外,最重要者在於徵收永遠是最後手段,也就是,能用重劃辦的,就不能用徵收,而已無其它更溫和手段可用的情形,必須由徵收機關自己舉證與論證。而這部分在我國,只要協議價購不成就可以申請徵收,還不用舉證、論證何以已無其它較溫和手段可用,偏偏前年底修法這裡根本沒修,保留到現行徵收條例。

從上面兩點來看,公益性與必要性都完全與補償無關,而此二者的控制才是徵收法制用來控管浮濫徵收的核心。反觀現行土地徵收條例對於徵收原因的規定,嚴格講是不存在的,取而代之的是可以申請徵收的事業種類,也就是,無論採取ㄧ般徵收還是區段徵收,只要屬於法定清單內的事業(不論其目的是否提公用)都擬制了公益性,而且根本不排除為私事業辦理徵收。(參考土地徵收條例第三條)至於個案的公益性與必要性檢查,則由土地徵收條例第三條之二規定,其實效仍待觀察。

特別須要思考清楚的是,對國家機器行使徵收權做這樣的限制,其實也是在於私財產權的保障不能只是靜態地保障擁有,更重要地是,必須保障私人對其所擁有財產之用益與交易。換句話講,私人可以透過私法交易對財產透過自由市場重分配,並由其中獲取交換利益,以滿足個人社會生活上的經濟性需求,而國家機器的任務僅在於提供並守護這個自由市場公平的遊戲規則,而這種讓重分配能夠由個人秉其意願自由運作,也是憲法所保障私財產權制的核心精神。在此精神下,國家要麼就扮演ㄧ個類似私所有權人的角色,依循市場遊戲規則公平地以交易重分配產權,但是不可以恣意違背這個以私法秩序為主自由市場的遊戲規則進來玩產權重分配的遊戲;而國家機器若要以公權力對既有產權分配進行強制重分配,必須真有極重大之理由,尤其是不進行重分配則既存自由市場將有極端不公情形時,方可為之,否則放縱國家機器可以任意重分配產權,私產權形同未受保障而變得極端不穩定,更會扼殺私法交易所依存市場的健康。

也因此,徵收之功能在於真的"有所用"而取人民之財產,並不是以重分配為目的的措施;至於其所衍生私產權轉變為公有當然也是ㄧ種重分配,但ㄧ者起碼不是重分配給其他私人,次者這是因私產的奉獻犧牲而來,在嚴守公益性與必要性之下,這種重分配是被當成必要之惡而"容忍"下來的。這若放在區段徵收上來看就會很起人疑竇了,為甚麼?

第一,區段徵收採用抵價地模式之時,理論上土地被徵收人可以取回與被徵收土地同價值之土地,看來似乎頗無害的,但是,事實上因為地價調高,能領回土地面積縮水,其維生事業依賴土地面積者,如農林漁業,土地能帶來的生產與維生能力將隨土地面積縮小的量而減損,這絕不會因為領回土地(金錢)價值沒降低而不受影響!

第二,既然調高地價導致領回土地相較原土地面積變小,政府取得由人民因此價差"吐出"的土地以提供公共(益)設施之用,也就是政府為了不準備現金補償,採取近乎無限制的以地補地方式,而這些土地其實都是設施不須真正用到的,純係為了滿足政府財務理由下的犧牲品 - -這些土地被徵收純為了貢獻其價值及面積,好讓政府可以透過調動地價方式,創造免準備現金的徵收。

第三,像大埔四戶所在是規劃為住宅區,說穿了將來還是賣給建商,在蓋了房子後賣給其他私人營利,這就明顯看出來已造成了大規模非出於真正公益性的土地重分配。試想,如果一樣是要做成住宅區,這計畫公布下去,只要有利基,商人不會自己進來收購土地嗎?這樣的話,如果私人願意出賣,開發利益私人可以拿到,政府再透過稅收課去所謂的增值利益,一樣可以進行開發,為什麼要變成政府用低價(區段)徵收私有地以後,再轉手給建商與私人?這些土地被徵收人願意也就罷了,不願意的人豈非是懷璧其罪,只因該些土地是政府要轉手的範圍之內,就被用區段徵收強置重分配,既然終局還是回到私交易市場中,這種交易性利益為什麼不是留給原本有這些資產的人決定?而這所造成的侵害性結果可不只是涉及財產權而已,根本還涉及迫遷!

第四,法理上徵收不是可以用來讓國家機器獲利的,但是透過上述轉手的歷程,國家機器等於直接收割原本這些被徵收土地可以在市場裡獲得的利益,等於空手拿人民財產當資本下去做生意賺錢,這種資本由人民來出的沒本生意當然讓各級政府趨之若鶩。

綜合以上,事實上不難發現,區段徵收的被徵收土地所有權人縱使申領抵價地,他還是最多只能取得原本土地之價值的補償(不管是以金錢或是抵價地),別忘了就算分到大一點的地,只要該分到土地價值高過原應分得的價值,還是要把多出來的差價吐還(參考土徵條例第46條第1項);因此,任何土地被徵收的人都是倒楣鬼,絕不會因此有得賺的!反之,真正原本該土地錢潛在可以轉換的交易利益,自此落入國家機器手中,而土地同時也被強制切小後重行分配。而這些,真的都符合徵收法制應具備的公益性跟必要性要求嗎?而這些就可以在充分補償下擁有法理上的正當性嗎?

我希望透過上面的說明,多多少少讓大家在各種議論間,大致可以掌握、理解為何談徵收(含區段徵收)不能只看金錢價值與補償的原因,而無論大埔案、桃園航空城案與淡海二期案(其他案件族繁不及備載)ㄧ旦攤開計畫書圖來看,哪件不是驅趕原本安居的人民,只為了開發利益,只為了建設要有"財務自償性"這句話!

至於,區段徵收還有ㄧ些綿綿角角的地方,就以後再說吧!

 

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    大熊 於 2013/08/21 12:54 回覆

  • 訪客
  • 能說現行的土徵法違憲嗎?
    "... 因此,這裡所要強調的是,在憲法保障人民財產權之價值立場出發,其實最首要、最重要的觀念並不是人民是否因徵收受有補償,而是發動徵收的原因必須擁有非比尋常的公益性與必要性,這直接涉及徵收的正當性與合法性;而當徵收案的公益性與必要性欠缺時,並不會因為提供合適(甚至是超額)補償就能夠俟後地治療其原有瑕疵的。而這一點絕不會因為個案中採行的是徵收還是區段徵收而有差異。值得注意的是,區段徵收之所以是個有問題的制度,也就在於它過度鬆動了這兩個核心限制,而把徵收弄成了地價遊戲而可以大規擴張徵收範圍,把人民的財產變成可以為了政府財務無所禁忌予以取用,所以,當討論徵收,尤其是區段徵收,只從補償的合理性與有利性來談,基本上等於把邏輯命題的前提丟了不管,只要結果看來不錯就好,這樣正是把整個問題斷章取義,扭曲了問題的應有樣貌。..."
  • 事實上,我個人已經主張區段徵收違憲不少年了,但是區段徵收本身操作很複雜,法學界過去沒人專門弄這一塊領域,因此學界本身還頗分歧的,這幾年才慢慢又多了幾位老師發現這制度的問題。目前是會慢慢往這方向去討論我希望整個法學界跟地政界應該要ㄧ起動起來,面對這個問題。

    大熊 於 2013/08/21 12:57 回覆

  • 訪客
  • 四戶光是藥局一戶
    他是改做路地

    請問一下這算賣給建商或者財團??

    請修正一下
  • 無須修正!
    為甚麼?
    第一,如果沒這個住商區的規劃,請問要將藥局改馬路嗎?如果跟住商區無關,那邊就必須單獨辦一般徵收!沒單獨辦一般徵收,它就是黃區的一部分。
    第二,既然是住商區規劃中的道路,該道路的利益與損失就是整個徵收區共同負擔,請問這樣該藥局基地的利益有沒被縣府取得?有沒被徵收區全體取得?
    第三,上述利益第一手取得者是縣府(需地人)與徵收區全體,而這些利益要移轉多少給建商或財團,是第二手問題。
    第四,我文章提到建商的部分請注意錢後文關係,我是談整體還是專指藥局?

    大熊 於 2013/08/21 18:34 回覆

  • 訪客
  • 看到您的內容,有幾點提供意見:一、地主不是笨蛋,要領抵價地或補償費關鍵在變更前後價值增加比例,以農地一坪2700元,領取抵價地比例為45%來說,只要領到的抵價地(住宅或商業區)每一坪地主未來能以2700/45%=6000元以上賣出,他就賺到了,加上第一次土地移轉可減免40%,所以您應該看大埔週邊住宅區與農地價差就知道為什麼領取抵價地比例為什麼那麼高了。地主真得不笨,有錢惦惦賺,仲介與投資客也靜靜的炒,
  • 第一點,你把問題只放在錢的問題,但是我很清楚地指出過,徵收是強制剝奪產權,只要徵收沒足公益性與必要性,給多少錢多少炒作機會都是無補於徵收的不正當。
    第二點,你以上說法都是建立在轉手利益上,如果不轉手呢?既然沒足夠公益性與必要性,難道不可以不參與賺取土地交易利益?事實上,若按你說法,其實就是要期待炒做,不是嗎?大家想轉手交易,憑甚麼去動不想交易人的財產?
    第三點,離農有其原因,姑且不管有些人不敢對抗政府,有些人確實是因農作收入不足,生活清苦,有這樣的機會當然可以利用,我不認為這是問題。但是,農地問題原本該由農地政策跟農業政策解決,各國皆然,是我們自己這方面完全不像樣,才導致農人有離農的原因,但是我文章裡也很明白地寫到,這對不離農的人是很嚴重的傷害。
    總之,明白講ㄧ句,以金錢跟交換價值來看待徵收、區段徵收就是不對的,這社會還是得保障不想多賺錢的笨蛋。更重要的,既然要談轉手交易,何必再經過政府這一手多此一舉?反正我們不是有增值稅可以課去增值利益嗎?

    大熊 於 2013/08/21 18:26 回覆

  • 訪客
  • 大埔里10前就開始徵收了!那時候你們所謂的豺狼都還沒當上總統、縣長咧。那時候怎麼沒見狗獸出來吠
  • 訪客
  • 看完您的文章,指出本質問題是在不可取代的公益性。
    可是您文章中提到公益性中的私益(或反之)是無法明確切割的,
    我也認為公益性是很難界定甚至是模糊不清的。

    這樣子的開發,住宅區、商業區或產業專用區等等,如果真的能夠帶來產業、帶來商業、帶來工作機會和各項私人資本的投入,公益性是不是就能夠被承認?

    況且這種類型的開發案一定會伴隨著公共設施用地的開闢,公園、廣場、排水系統、下水道、開放空間和整體道路系統的銜接調整,甚至是更為嚴格的土地使用類別限制、開發量體限制、綠建築標章限制、地面透水層比例限制等等,在開發商眼中很虧本的條件,但至少可以肯定對外部環境有所貢獻的一種可能。

    土地的增值也是建立在有所有參與區段徵收人們所負擔的項目所產生的,並不是單純維持現況,放個好幾年就會出現的增值(除非人為炒作)
    當然我不了解苗栗,也耳聞很多公設已完成開闢卻未引入開發、造成公共設施空轉與閒置的案例,描述並非一定正確(甚至可能偏誤);

    但是個人認為,當面對臺灣這樣的產業情境、如此的經濟環境和所有嗷嗷待哺期待著未來的人民,如此不明確甚至可以說略顯悲觀的情形下,能夠明確的說出未來究竟是好是壞,究竟這個決策正確率、可實現率、外部公益性和私利效益多高多少,誰能預測、誰能說個準?敢承受如此重擔的決策者也少有出現過。
    土地給建商,貸款利息很明顯是銀行獲利(還包含公有銀行),蓋房子的過程需要的營建成本,很明確會是某一種下游產業可以獲利的因子;買了房子的人,從買房到買家俱,至少又是另幾個產業可以營收的條件。

    當然這很短視近利,賣出去的地永遠不會再回來成公有,也很可能因為投機炒作變成另一種社會負擔和資源耗損。

    但最根本的問題,是現在的政府、社會、學界、專家學者和所有的人民,沒有人願意討論除此之外更好更可行更有價值的下一步。

    於是政府只能選擇短期可見、對"相對多數"看似有利的土地開發政策,學界專家們只能選邊站、或是題出無解的問題來逃避,社會和人民,只能隨著片斷的新聞搞錯方向跟著起舞。
    what's next?
  • 謝謝您的留言與討論!很高興看到這樣理性的討論,再次謝謝!
    我想您所提及公益認定的部分,正是我ㄧ開始就提及的,很浮動且相對的部分!
    確實,開發案可能帶來上下游或周邊效益,但是我們可以嘗試回歸到徵收特性去看這個問題,那就是徵收是ㄧ種合法強奪,
    所以是限制在迫不得已才能實施。如果把這種間接或是輻射性效益也可算進公益,以促成徵收,那麼就代表ㄧ個政府可以幾乎無限制徵收,因為這個公益性帽子戴得太大、太鬆了。
    要論開發,國外多的是另外設計完善的行政工具,而把徵收供著當神主牌不拿來用。我可以舉個例子,發布ㄧ個地區為住商區,提供資金優惠與行政程序簡化,並將管理權交給該區人民跟進場的廠商,一樣可以有良好開發。反觀國內很多很有雄心的開發案,因為這樣搞只能作出硬體,後續發展反而很困難。所以,基於建設還是要做的立場,我反而會提供ㄧ個想法,那就是為什麼要把想像只綁在徵收與區段徵收上?難道設計不出其它好用的行政工具?

    大熊 於 2013/08/21 20:43 回覆

  • 訪客
  • 請問你如何看待目前正在進行的"台南鐵路東移"這件事呢?
  • 其實是一貫的,我反對那種為財務理由,把真正建設旁邊的土地拖來墊背的做法。從南鐵東移案的實質精神來看,其實跟大埔案沒本質上的不一樣,都是想要用土地開發養公共建設,也就是為了經建會名言"自償性"而產生的不必要徵收,所以個人一樣持反對意見。

    大熊 於 2013/08/21 21:50 回覆

  • Not For Sale
  • 請教老師兩個問題:
    1.據說德國幾乎很少動用徵收,往往是協議價購或農地重劃取得用地,那台灣相較於德國,人口密度較高和平均國民所得較低,以及德國屬社會國因此據稱賦稅比台灣重(這方面不確定,老師一定比學生懂XD),這些差異會增強政府動用徵收/區段徵收以消除拿翹的必要性嗎?有什麼學理上的依據可以"破解"這類說法?XD

    2.台灣近年來中央到地政財政皆很吃緊,若因此無法支應其他土地取得手段(協議價購),那還有什麼手段可以取代徵收,讓徵收真正成為"最後手段性"呢?又能在不徵收的情況下興建傳統公共建設呢?(在此先排除私用徵收,因為它的公益性一直有疑慮)


    先謝謝老師願意回答~老師願意無私無償分享徵收的知識,相信一定具備"公益性"要件XD
  • 不用那麼客氣啦!
    首先,我強調ㄧ個ㄧ直不斷重覆強調的觀念,人民的私產不到迫不得已不可以碰!而徵收個案既然證明是擁有公益性與必要性,反正是合法強奪,何必擔心拿翹?這種情況下,要拿翹就不理他,徵收麼,讓他去告!而這正是在台灣討論徵收時的ㄧ個明顯的盲點,我在前面的文章就提到過,既然是談徵收,何必談民眾的接受度?這根本是自我矛盾。
    其次,德國徵收ㄧ年沒幾件,連新近橫斷徳南高鐵九百多公里的件涉,連ㄧ寸土地都沒動用徵收。主要在於德國賦予官方優先購買權,可以先儲備土地,再讓公共建設用地可以用這些地去交換,這樣何必動用徵收?而且還皆大歡喜!這點說明了ㄧ個制度上的關鍵性問題,台灣這幾十年來就是徵收、區段徵收與'重劃做為建設用地取得工具,夠用嗎?當然,會這麼獨沽一味地愛用區段徵收,就在於他被設計成對政府極為有利(到了實質佔人民便宜的情形),這點可以從重劃ㄧ直不是政府愛用的開發手段看出來。而這點在德國就是很明確地,只要重劃能做到的,就不可以用徵收。
    所以,若問我心中最黑暗的臆測,我會說台灣的徵收問題根本是心態、觀念問題,還想把人民私產當可以隨意取用的東西。至於前面提到的,我認為補強用來讓政府取得公設用地的行政工具,才是實務上的治本之道,而這是可以設計的!
    其次則是台灣必須處理財政問題,不然沒錢建設的問題永遠是死結!只是,沒前絕不是可以拿來暫人民便宜的藉口就是了!
    我想這樣應該沒辦法是個可以讓你滿意的答案,但是,暫時我也只適合先點到這裡!

    大熊 於 2013/08/21 23:33 回覆

  • 訪客
  • 謝謝老師用心的說明!!
    那個不停講狗的 何不用真實身份讓大家認識認識?
  • 倒楣的淡海被徵收戶
  • 說的真不錯,被徵收戶根本是穩賠不賺
    我家就是住在現在淡海新市鎮第二期預定地的住戶,好不容易把二十年房貸還清,結果第二十一年的七月份左右就收到通知說要區段徵收,然後公聽會上說有幾個方案給你選,不是抵價地就是拿全額自行搬遷,而且所謂的全額是房子(90萬)+公告地價(5萬x30坪=150萬)+搬遷安置費(28萬)=268萬,這是被徵收戶(戶口五人)所能拿到的全額。安置費是以家庭人口數計算,所以28萬安置費是最高的,因為我一家五口。
    順道一提,二十年前我家花了305萬買了這間。
    所以我們最氣的是被徵收就算了,平白無辜住得好好的,還要自己再花幾百萬買房,根本吃人夠夠。
  • tlkf
  • 板主您好,
    您的文章讓我獲益良多,請問能否允許我轉載到ptt2的公開板分享?
    會附上本篇部落格文章連結,謝謝~
  • OK,不用客氣! :)

    大熊 於 2013/08/24 13:49 回覆

  • 訪客
  • 老師您好,
    我非常認同您的觀點,我本身是都市計畫技師,亦在私部門從事規劃工作多年。

    非常同意您的分析,台灣的徵收問題根本是心態、觀念問題 ,
    其亦是長久以來規劃倫理的問題。
    我所知道的公私部門規劃者,基本上十之八九對大埔案皆有偏頗的認知,
    建構在錯誤的認知下,與民眾的對話如何能產生交集?

    我認為這是長久以來專業教育的嚴重缺失,各學校課程都過於強調計量分析,
    忽略對規劃倫理的養成.如此教育下養成的規劃者,將來從事握有權力的規劃,後果是非常可怕的!

    期望老師在學校能帶給學生正確的觀念,讓學生體認身為規劃者的責任.
    而非出了社會從事規劃工作,無自知的成為政客的打手。
  • Samuel
  • 戴教授您好
    謝謝您願意分享這麼棒的觀點
    非常認同您在留言中所提到的
    "以金錢跟交換價值來看待徵收、區段徵收就是不對的,這社會還是得保障不想多賺錢的笨蛋。更重要的,既然要談轉手交易,何必再經過政府這一手多此一舉?反正我們不是有增值稅可以課去增值利益嗎?"

    p.s 我是從彭明輝教授的BLOG
    他那邊的連結介紹過來的
    我來這邊朝聖一下哈哈哈
    希望老師能在教學研究之餘
    能繼續寫出更深入淺出的優質好文章^^
  • 訪客
  • 老師您好
    上面您有提到大埔案與台南鐵路東移案本質上都是一樣
    但是大埔是區段徵收
    台南鐵路東移是一般徵收
    為何本質並無不同呢?
    再麻煩老師您撥空幫小弟解惑
    謝謝~~~~~
  • 不好意思,最近太忙都沒上來看!
    首先,區段徵收再怎麼說就是徵收的一種變種罷了,還是國家機器以強制力剝奪私所有權。而這以強制力剝奪私所有權是徵收的本質,補償方式的差別並無影響,所以二者並無不同。至於我國土地徵收條例中另規定徵收區分地上權跟徵用也一樣,只是差異在強制取得的標的不同而已。
    至於,像土地重劃,因為執行過程中土地所有權人對其所有土地無一刻失去所有權,所以法理上與徵收(含各種變種)才被認為本質有所不同。

    大熊 於 2013/10/07 21:37 回覆

  • 孜
  • 老師您好:
    可否請教您,我公婆家在十幾年前被徵收,說附近要蓋屏東縣政府,所以把附近的房屋徵收要蓋公用停車場,但如今過了十多年,縣府也已經蓋在他處多年,徵收的理由已經消失,我們是否可以買回被徵收的土地(我們的地上物還沒被徵收,所以家人還住在那裡,公婆想把自己辛苦奮鬥買來的土地再次買回),請問

    老師是否有可能性?