由於前ㄧ篇比較偏文字敘述,偏偏區段徵收在實務運用上的奸巧之處,很難用文字對非法律人、非地政人講清楚,因此利用颱風放假天,在繼續趕研究案跟年底發表論文之前,我試著用有圖可稽的實際案例來說明區段徵收這個制度的不須妖魔化,因為這制度本質上就是妖魔!

目前相關個案都不難找,大埔、淡海二期、桃園航空城等案都可以很容易找到相關資料,請大家可以就有興趣的個案自己拿資料書圖對對看,可以增進了解。這裡,就從大埔案開始!

以下是大埔案的分佈圖

大埔

要注意的是,上圖右側橄欖綠色標示部分是既有竹科竹南基地,基本上與本次開發案無關。真正涉及本次案件的是紅色及黃色部分的加總。從這裡,姑且不論紅色部分是不是國科會要的擴張,重要的是我們可以看到這案子紅色園區部分佔地跟黃色部分住商用地佔地比例上的懸殊性。配合上ㄧ篇文章談到的問題,我們可以直接提出ㄧ個問題,那就是:黃色部分為何要用徵收的?

簡單講,縱使我們承認紅色的園區擴張具有公益性,請問黃色部分的公益性與必要性在哪裡?在這樣的個案裡,如果是採用ㄧ般徵收,因為適用土地徵收條例第三條,僅以事業所必要者為限,因此最多只能徵收紅色部分之土地。但在運用區段徵收之情形,正是拖著黃色部分下水(ㄧ起被徵收),當黃色部分地主的土地因調高地價而只能領回縮水過的土地,只要操作到地價調幅足讓紅區土地的徵收不用支付補償金,基本上這個徵收案可以說根本不用政府準備現金!但是,這種地價遊戲有辦法只用紅色地區辦到嗎?對不起,沒辦法!因為紅色整區都要用到,不能以紅區土地當抵價地發還。

所以,原本紅區土地被徵收後發還抵價地一樣著落在黃區,而在最良善情形下,黃區由原本黃區所有權人與紅區所有權人瓜分黃區。從這一點來說,縱使以全黃區當成抵價地發還,增加了黃區所有權人進來分,正常情況下,因為分子(黃區面積)不變分母擴大(參與分配黃區的人數),黃區所有權人可分回土地面積會縮小。在這種情況下,如果不調整地價,黃區所有權人分回土地變小,就會等於實質失去部分土地,反而變成政府要發補償金,所以在這裡勢必要調升地價!

抵價地如何算規定在土地徵收條例第44條第1項第1款:抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積,由該 管直轄市或縣(市)主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地總額之比率計算其應領之權利價值,並以實際領回抵價地之單位地價折算之。

這裡附上土地徵收條例施行細則的附件二,這是抵價地的計算公式:

一、全區預計抵價地面積(A1)=全區之徵收土地總面積×抵價地比例

二、農地重劃區預計增加之抵價地面積(A2)=農地重劃區之徵收土地面積×增加之抵價地比例

三、預計抵價地之總面積(A= A1A2

四、預計抵價地之總地價(V)=(Σ規劃供抵價地分配之各分配街廓面積×各該分配街廓評定之單位地價)×(A÷規劃供抵價地分配之總面積)

五、區內各原土地所有權人領回抵價地之權利價值(V1= V×【A1÷A】×【該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷全區之徵收土地補償總地價】

六、位於農地重劃區內各原土地所有權人領回抵價地增加之權利價值(V2= V×【A2÷A】×【位於農地重劃區內之該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷農地重劃區之徵收土地補償總地價】

七、各原土地所有權人領回抵價地之面積=V1V2)÷該領回土地之評定單位地價

這些公式在理解上可以假裝區段徵收地區不含農地重劃區,而省略所有A2與V2的部分,我把最重要的部分用橘色標出來。這裡面的關鍵是該所有權人申請領回抵價地之補償地價÷全區之徵收土地補償總地價這個係數(也就是土徵44條第一項第一款的比率,透過它才能算出第五式的抵價地權利價值,也才能用權利價值除以該地單位地價去決定可以領回的面積。但是,這裡也因此可以看出,無論係數的產生還是用來決定拿回面積的單位地價,都是取決於依照土徵第45條所做成的評定地價。因此地價就成了決定到底能領回多少面積的關鍵因素。而也因為每塊地所在街廓、位置、交通等條件的不同,單位地價會有不同,導致若是有人權利價值高而單位地價低時,就會有人有賺到的情形,而這種情形ㄧ般比較容易發生在建地,在農地因原始價值低是難以發生這種好康的。

如果你有看懂上面的說明,應該不難看出區段徵收玩的是ㄧ種財務槓桿的遊戲,為了紅區的開發財務,於是整個黃區被拖下水去死,以成就紅區;所以,我形容黃區的人是懷璧其罪,其原因正是在此,而這還只是開發者維持在最有良心狀態時的情形。為什麼這樣說呢?想ㄧ想,既然這制度是在玩財務槓桿,抵價地發回比例越高,開發者獲利空間越少,因此如何設定發回抵價地比例變成這當中下ㄧ個關鍵。

為了確保區段徵收下的財務槓桿能發生作用,減少政府徵收支出,土地徵收條例第39條第2項規定抵價地總面積以徵收總面積的50%為原則。也就是說,不計共同負擔情況下,最起碼要調高地價ㄧ倍,好讓每塊土地發回時縮水成一半,而因土地面積縮水吐出的一半就成為國家機器所要的建設用地,而且不用準備一毛錢的現金好用來補償。而抵價地比例調越低,對國家機器越有利!實務上,超過百分之九十的區段徵收案件都會依39條第2項規定主張情況特殊,由上級主管機關核准把抵價地比例再調低到50%與40%的區間(40%是法定底線,請自行參考條文)。

這種財務槓桿原理的運用,正如前篇文章所說的,在區段徵收下注定有ㄧ些土地是純為了財務理由被徵收的,而這些在法理上,跟這些土地是不是農地根本無關,因為在財務槓桿運作中,尤其從上面的公式中可以看出,這些土地已經不算土地,只是以換算的金錢價值型態存在(連原本面積都沒意義);至於為何長期以來農地徵收常成為焦點,其實最重要是因為就國土規劃角度來看農地保護目前已經具有迫切性外,其實正是因為農地價值與建地差距太大,一旦轉成建地,其縮水程度也會遠高於原本的建地,自然變成主要用來吐出開發用土地的金雞母。而也因為農地基本上土地價值低,轉換後也不可能灌水補償,加上生產資材的損失,徵收農地對於不想離農的人,可說是極端不仁的作法。

以下取自Google maps,大埔基地就是圖中竹南中心東側植被比較不好的那ㄧ片,可以讓大家對事件發生地相關空間位置有點概念。

 
顯示詳細地圖

 用這個地圖我們可以進一步思考黃區劃這麼大住商區的必要性,為甚麼?請注意圖中黃區相對於頭份與竹南市區的距離與交通條件,這兩地都有做都市計畫,也是距離園區車程二十分鐘內的居住提供區;尤其,苗栗縣各都市計畫區實際人口數都追不上計畫人口(人口外流,這是我國目前普遍存在現象,依據監察院調查全國都市計畫人口比實際居住人口多了快七百萬),表示應該優先讓竹南與頭份收納這裡打算引入的新流入人口,而不是直接在園區邊開住商區,這種做法等於是變相開闢新城鎮,放著區域內都市計畫與人口問題擺爛。

類似問題嚴格說來絕非僅發生在大埔,近日審議嘉義馬稠後工業區時,專案小組會議中嘉義縣府就在這點上面被狂K,但是,其實嘉義縣府還只是在工業區裡面(注意!不是園區外面喔!)開小小十公頃住宅區而已。換句話講,從區域規劃的角度來看,黃區的開發本身就是極大的問號。當然,竹科竹南基地已經有小段時間在那裏了,如果居住需求要反映出來也很正常,但是ㄧ般這會逐漸自然形成;換言之,這要看園區工作人口上下班動線與居住地位置,自然有可能出現新聚落,畢竟商人在這方面ㄧ般都是很靈敏的,其實並不需要縣府憑空去造住商區,而這種自然產生或強化現有聚落的可能性,其實更適合的是在基地東邊的台ㄧ號線沿線(西邊交通條件較差,而且離竹科竹南基地相對較遠),例如頂埔或是香山的中隘。也就是說,大埔黃區的開發,到底打的是甚麼算盤,各位應該可以自己琢磨!

讓我們回到黃色區上那四個小點,這四家不徵收是礙著誰了?它們的大小、位置對於黃區開發案根本不足以發生影響!為甚麼?請注意黃區是區段徵收,整區是可以拆掉重來的,那麼,如果整個黃區拆掉重來時,會無法規劃出避開這四家的開發方式嗎?說這四家不拆就無法開發根本鬼扯,這都只是不願意變更設計的問題,更何況如果這樣說,其實已經只是在談開發利益,而不是談開發的必要性!!!如前述,黃區整區是財務的墊背而已,根本談不上甚麼重大公益性!因此,這邊影響幾百人的獲益,也只是擋了人(私)財路,而不是影響公共利益!

想想,把徵收拿來玩財務遊戲,搞到ㄧ堆不需用到的土地與其上的人跟著ㄧ起被拉來墊背當犧牲品,這不是妖魔制度嗎?

以下是桃園航空城的圖,可以看出核心是交通部所要的第三航道與第三航站,這部分很明確是提供公用,其公益性與必要性,除非規劃設計有問題,不然應該不至於質疑。但是周邊的(桃園縣府要的)航空城呢?恐怕就不見得了!此外,從整體國土的戰略性角度來看,個人並不認為航空城是個bad idea,但是這用區段徵收做下去時會如何呢?或許大家利用上面所了解的,應該不難自己試著就下面兩張圖表"解盤"看看。

桃園航空城

 

桃園航空城二

 

 

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