要看徵收問題,必須要先弄清楚徵收制度(包含我國獨有的區段徵收)的制度意義;而徵收的制度意義,首在出自憲法保障私財產權的法理,此點在前面幾篇文章裡大體都已經做了說明,乃是出於國家機器因公益或公用原因,不得已所為之強制性剝奪人民受保障財產權措施,而規範這種措施的制度即為徵收法制。徵收法制傳統上因而乃係為了限制國家機器動用徵收權力而來,並不是為了鼓勵徵收而設,故由此衍生徵收目的限制、嚴格法律保留、公益性、嚴格要求比例原則、無補償無徵收與先補償在徵收等徵收法制上的核心元素。有關這些徵收法制特有的核心元素,在前面幾篇文章都已經有所說明,這邊就不多所重複了。

因此,這裡所要強調的是,在憲法保障人民財產權之價值立場出發,其實最首要、最重要的觀念並不是人民是否因徵收受有補償,而是發動徵收的原因必須擁有非比尋常的公益性與必要性,這直接涉及徵收的正當性與合法性;而當徵收案的公益性與必要性欠缺時,並不會因為提供合適(甚至是超額)補償就能夠俟後地治療其原有瑕疵的。而這一點絕不會因為個案中採行的是徵收還是區段徵收而有差異。值得注意的是,區段徵收之所以是個有問題的制度,也就在於它過度鬆動了這兩個核心限制,而把徵收弄成了地價遊戲而可以大規擴張徵收範圍,把人民的財產變成可以為了政府財務無所禁忌予以取用,所以,當討論徵收,尤其是區段徵收,只從補償的合理性與有利性來談,基本上等於把邏輯命題的前提丟了不管,只要結果看來不錯就好,這樣正是把整個問題斷章取義,扭曲了問題的應有樣貌。

首先,所謂徵收具有公益性,這個要求絕不能理解成零和性的有公益、沒公益兩分命題;為甚麼?公私益的切割是公法學理上的百年難題,而始作俑者幾乎還可以上溯到羅馬人。在這裡甚至涉及民主制度在理論面上最重要的命題,那就是只要確保每個個體自由與利益,期所帶來的整體多元價值與自由,就是ㄧ個國家、社會的最大公益。從這句話裡,我想強調的是,嚴格說來並沒有完全不具公益的私益,而相反的可能性也存在。因此,在徵收案件中談公益,其實是在兩個面向下來看,第一就是徵收個案所追求的公益必須具高度必要性,例如ㄧ村子欠缺夠寬的聯外道路而須就拓寬部分徵收私有土地,則其所彰表之公益,就明顯高於該村想推動觀光而闢設腳踏車道之公共利益。換句話講,公益性在徵收個案裡其實ㄧ定程度是與必要性聯結,而必須考量徵收目的之具體公益是否具有不可取代性,不是因為具有公益性就可以徵收,更不可以說這徵收案建設完成後可以造就多少GDP成長,就可以用來據以徵收。(畢竟公益性帽子可以戴得這麼抽象、這麼大,那麼原則上就沒啥不能徵收的了)其次,徵收個案裡所追求的公益無法明顯壓倒所犧牲的個人利益,那麼這個案中的公益性役不足以支撐徵收之正當性與合法性。

至於徵收之必要性方面,法理上除了個案中公私益比較之外,最重要者在於徵收永遠是最後手段,也就是,能用重劃辦的,就不能用徵收,而已無其它更溫和手段可用的情形,必須由徵收機關自己舉證與論證。而這部分在我國,只要協議價購不成就可以申請徵收,還不用舉證、論證何以已無其它較溫和手段可用,偏偏前年底修法這裡根本沒修,保留到現行徵收條例。

從上面兩點來看,公益性與必要性都完全與補償無關,而此二者的控制才是徵收法制用來控管浮濫徵收的核心。反觀現行土地徵收條例對於徵收原因的規定,嚴格講是不存在的,取而代之的是可以申請徵收的事業種類,也就是,無論採取ㄧ般徵收還是區段徵收,只要屬於法定清單內的事業(不論其目的是否提公用)都擬制了公益性,而且根本不排除為私事業辦理徵收。(參考土地徵收條例第三條)至於個案的公益性與必要性檢查,則由土地徵收條例第三條之二規定,其實效仍待觀察。

特別須要思考清楚的是,對國家機器行使徵收權做這樣的限制,其實也是在於私財產權的保障不能只是靜態地保障擁有,更重要地是,必須保障私人對其所擁有財產之用益與交易。換句話講,私人可以透過私法交易對財產透過自由市場重分配,並由其中獲取交換利益,以滿足個人社會生活上的經濟性需求,而國家機器的任務僅在於提供並守護這個自由市場公平的遊戲規則,而這種讓重分配能夠由個人秉其意願自由運作,也是憲法所保障私財產權制的核心精神。在此精神下,國家要麼就扮演ㄧ個類似私所有權人的角色,依循市場遊戲規則公平地以交易重分配產權,但是不可以恣意違背這個以私法秩序為主自由市場的遊戲規則進來玩產權重分配的遊戲;而國家機器若要以公權力對既有產權分配進行強制重分配,必須真有極重大之理由,尤其是不進行重分配則既存自由市場將有極端不公情形時,方可為之,否則放縱國家機器可以任意重分配產權,私產權形同未受保障而變得極端不穩定,更會扼殺私法交易所依存市場的健康。

也因此,徵收之功能在於真的"有所用"而取人民之財產,並不是以重分配為目的的措施;至於其所衍生私產權轉變為公有當然也是ㄧ種重分配,但ㄧ者起碼不是重分配給其他私人,次者這是因私產的奉獻犧牲而來,在嚴守公益性與必要性之下,這種重分配是被當成必要之惡而"容忍"下來的。這若放在區段徵收上來看就會很起人疑竇了,為甚麼?

第一,區段徵收採用抵價地模式之時,理論上土地被徵收人可以取回與被徵收土地同價值之土地,看來似乎頗無害的,但是,事實上因為地價調高,能領回土地面積縮水,其維生事業依賴土地面積者,如農林漁業,土地能帶來的生產與維生能力將隨土地面積縮小的量而減損,這絕不會因為領回土地(金錢)價值沒降低而不受影響!

第二,既然調高地價導致領回土地相較原土地面積變小,政府取得由人民因此價差"吐出"的土地以提供公共(益)設施之用,也就是政府為了不準備現金補償,採取近乎無限制的以地補地方式,而這些土地其實都是設施不須真正用到的,純係為了滿足政府財務理由下的犧牲品 - -這些土地被徵收純為了貢獻其價值及面積,好讓政府可以透過調動地價方式,創造免準備現金的徵收。

第三,像大埔四戶所在是規劃為住宅區,說穿了將來還是賣給建商,在蓋了房子後賣給其他私人營利,這就明顯看出來已造成了大規模非出於真正公益性的土地重分配。試想,如果一樣是要做成住宅區,這計畫公布下去,只要有利基,商人不會自己進來收購土地嗎?這樣的話,如果私人願意出賣,開發利益私人可以拿到,政府再透過稅收課去所謂的增值利益,一樣可以進行開發,為什麼要變成政府用低價(區段)徵收私有地以後,再轉手給建商與私人?這些土地被徵收人願意也就罷了,不願意的人豈非是懷璧其罪,只因該些土地是政府要轉手的範圍之內,就被用區段徵收強置重分配,既然終局還是回到私交易市場中,這種交易性利益為什麼不是留給原本有這些資產的人決定?而這所造成的侵害性結果可不只是涉及財產權而已,根本還涉及迫遷!

第四,法理上徵收不是可以用來讓國家機器獲利的,但是透過上述轉手的歷程,國家機器等於直接收割原本這些被徵收土地可以在市場裡獲得的利益,等於空手拿人民財產當資本下去做生意賺錢,這種資本由人民來出的沒本生意當然讓各級政府趨之若鶩。

綜合以上,事實上不難發現,區段徵收的被徵收土地所有權人縱使申領抵價地,他還是最多只能取得原本土地之價值的補償(不管是以金錢或是抵價地),別忘了就算分到大一點的地,只要該分到土地價值高過原應分得的價值,還是要把多出來的差價吐還(參考土徵條例第46條第1項);因此,任何土地被徵收的人都是倒楣鬼,絕不會因此有得賺的!反之,真正原本該土地錢潛在可以轉換的交易利益,自此落入國家機器手中,而土地同時也被強制切小後重行分配。而這些,真的都符合徵收法制應具備的公益性跟必要性要求嗎?而這些就可以在充分補償下擁有法理上的正當性嗎?

我希望透過上面的說明,多多少少讓大家在各種議論間,大致可以掌握、理解為何談徵收(含區段徵收)不能只看金錢價值與補償的原因,而無論大埔案、桃園航空城案與淡海二期案(其他案件族繁不及備載)ㄧ旦攤開計畫書圖來看,哪件不是驅趕原本安居的人民,只為了開發利益,只為了建設要有"財務自償性"這句話!

至於,區段徵收還有ㄧ些綿綿角角的地方,就以後再說吧!

 

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