北市府通過公辦都更實施辦法,揭示四種號稱公辦都更的模式,做為開啟公辦都更元年的序幕。但是,打從都更處諮詢會議見到這個辦法的內容起,這個辦法的本性法理問題卻大部分留存到後來市政會議通過的版本。就此點,相關NGO在政大辦了一場座談會,嘗試把這個辦法牽涉的問題談清楚,而我當天與談因為並沒有提供PPT,因此在這裡把個人的法律意見整理在這裡,算是補足當天的紀錄。至於當天的影音記錄,等政大這邊處理好,我會把連結也附上。

首先,要談公辦都更就一定先要弄清楚甚麼叫做公辦都更。

所謂公辦都更確實在法律上並未明文規範,但是卻不難從一般法理去推敲。所謂公辦,也就是由主管的公權力機關以自己之事務辦理,而又代表著課與這個機關對於承辦事務必須承擔後果責任的義務。以此來說,則都市更新條例中所規定的實施管道(第9-11條),只有第9條符合此一要求。因此,公辦都更就都更條例來說,僅限於第9條規範情形,凡不符合該條所定要件的情形,都不是公辦都更,不然就是違法公辦都更。

都更條例第9條對於公辦都更的條件的規定其實集中在兩個重點:

1. 公辦都更限定實施於已劃為更新地區的地方

2. 公辦都更由直轄市、縣市政府依職權(主動)啟動其行政程序。但也可以經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關 (構) 為實施者,實施都市更新事業

換句話講,公辦都更最重要的前提就是,程序啟動之前,要實施的地點必須已經落在更新地區裡。反之,則根本不能適用條例第九條公辦都更

從這裡做為基礎,可以清楚看出來,市府所謂的四類公辦都更若是不能滿足此一前提,就不可能只是因為市府透過一紙辦法(位階只是地方自治規則),就可以把不是公辦都更的選項變成公辦都更;因為中央的命令、地方自治條例與地方自治規則以其位階都不得牴觸法律,更不可能違背其所根源的母法。如果市府想要超越都更條例第9條擴大公辦都更適用的情況,除提案立法案修改都更條例第9條外,別無他法。

至於市府的公辦都更四大類型,其中全程型根本就是執行都更條例第9條,根本無須另外訂定規範。因此,如果市府這個公辦都更辦法存在的意義與目的,也只能從半程型、諮詢型與代拆型去探求。事實上,從這個辦法的條文中可以看出來,最關鍵的機制在於如何將原本民間自辦的案件(依據都更條例第10、11條)轉由市府接手。而這辦法的規定是一旦決定市府要接手,會讓民間撤案,然後雙方公證由市府接手。

我們不妨仔細想想這樣接手符合都更條例第9條的可能性。

1. 民間申請案不管已經跑到哪個階段(更新事業計畫或權利變換計畫都沒差),由其所啟動、展開的行政程序都隨撤案而消失(正確來說是結束),民間還有殘存任何未完成程序上的資格或地位移轉給市府嗎?答案是否定的。那麼北市府接手了甚麼?法律上甚麼都沒有呀!所以,在這種情形下,如果要公辦也只能就是市府依照都更條例第9條另起新案,一切從頭來過,但是這會是市府訂這個辦法的理由嗎?我很懷疑!因為,如果這樣,那麼訂出公證移轉的規定不就變成畫蛇添足了!

2. 更進一步來看,就算先公證移轉再來民間撤案呢?這一樣邏輯跟法理上雙重不通。因為民間實施者把程序上之資格地位若是真的成功轉給市府,既然案子變市府的了,這案子必須繼續存在才能辦下去,就算不想辦下去也變成只有市府才能撤案。所以,試問又有甚麼案子剩下來留給民間去撤?其實更嚴重的問題在於,就算市府接手,這種依據都更條例第10、11條的都更案就會因為實施者變更成市府就自動變公辦嗎?答案是不行!原因就在於第9條的要件與第10、11條截然不同,決定是否公辦根本不在於實施者是否市府,而是該行政程序必須啟動之始,就是依循第9條訂下的要件才行。而三條路徑的行政程序分別依不同法條而起始,因此,在自辦程序中途變更實施者,根本不會變動該都更的程序屬性,以致連同前面說的原因,轉手市府當都更實施者,還要能接續未完的程序(這表示由民間自辦開始的都更程序既沒結束也沒中斷),就不會是公辦都更。而這個問題依照該辦法第15條來看,委實就是個新案,得所有程序從頭跑,只是因為該條限定用在更新事業計畫都還沒過的情境,其實一來一往還不算太折騰人。這種情形只能幾乎形容為市府與原實施者間發生類似承攬或委託之關係,而法理上這就還是原本那個民間自辦都更罷了。至於市府可否接手這種可獲利的民間自辦都更,這問題就留給大家再去想,這邊就不多說了。

3. 同理,既然半程型的會有這問題,不難想像諮詢型和代拆型的模式因為都一樣涉及半路接手,前面所說的問題根本無法克服。而且,若一個案子已經跑很尾端,拿到建照、拆照,這樣接手只是為解決拆除問題,根本不符公辦都更意旨,如何可以算是公辦都更?更重要的是,該辦法第15條明訂只有報核之 都市更新事業計畫尚未核定,才有先撤案再由市府接手的可能。那麼, 如果市府根本都沒接手的案件,容我好奇發問,到底諮詢型與代拆型是在做甚麼?又究竟真的與公辦都更有任何關連嗎?

以上問題涉及北市府到底能不能靠這部公辦都更辦法,合法、有效推動公辦都更,但從上面分析來看,個人非常擔心,這反而會變成基層承辦人員的陷阱與惡夢;因為公務員所依據辦理的法規有瑕疵時,縱使原本出發點再良善,都會不斷碰上合法性質疑的糾纏而無法施展。更何況訂成這樣子在法理和邏輯上都有違都市更新條例的情形,講得難聽點,豈不是逼基層人員違法執行職務嗎?

當然,北市這個公辦都更辦法問題絕非只有這一些,像更致命的違反法律保留就是另一個很扎手的問題,但因為當天這部分與會的錢建榮法官就是針對這問題分析,我在這裡就先不多說了。這方面等錢法官的PPT可以分享以後,會連同當天影音紀錄檔一起PO上來。

台北市公辦都更實施辦法請點此處連結

 

 

 

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