日前政府召開的產發會議在一片環保團體與勞工團體的抗議聲中落幕,對大多數人留下的印象,大概就是工資15K的糾紛搶走了絕大的注意力,但是其他勞工議題與環境議題,其影響之深遠絕不小於勞工薪資問題,卻反而沒在主流媒體的關注之列。此中最重要者,大概算是環評制度即將面臨的變革吧。
從產發會前某大企業主所發言論,認為環境保護的要求造成經濟、產業的障礙,到產發會要把環評的否決權取消並將環評權限移至各目的事業主管機關,其中浮著一股耐人尋味的氣息,委實讓人難以釋懷。姑且不論產發會前後,產業界與政府相關部門對於環評問題的看法與會議結論的脈絡關聯如何,環評制度的任何變革,實際上仍是我國在制度面是否能夠確保最低標準永續發展的支柱,令人無法不正視之。
環評之所以重要,實出於預防原則,蓋環境的破壞一旦發生往往難以回復,不能事事等實害浮現了再來善後,因此在人類有限的知識內要盡量事先評量可能的環境風險,避免不必要的冒進,同時也強迫開發者將環境因素納入成本考量中,而不是可以純靠毒物、污染標準這些已知的被動式控管來保護民眾的健康、安全與環境。也因此,個案性的EIA甚至發展至SEA(政策環評),以由更高的政策觀點對其下具體個案也能間接發生控管、預防的效果。
嚴格說來,我國環評制度原從美國EIA導入,而無可否認地,在國外立法例上,EIA原本並非由環境主管機關,而是由各目的事業主管機關辦理;另一方面,以環評通過之結果做為開發行為許可之前提,亦屬我國環評制度的特色。然而,將環評程序由各目的事業主管機關辦理,並使環評結論只具建議性,其實依賴各目的事業主管機關在面對其主管、推動業務相關之事業上,能夠充分認知環境成本、課題之重要性與堅守平衡兼顧環境需求之原則;換言之,只要各目的事業主管機關眼中只有自家要推動的政務與事業,而根本沒有將環境議題內化於其決策之核心中,則在此種情形下將環評權限由環保主管機關如先進國家般移回目的事業主管機關,豈非跟找鬼開藥單一般。此點衡諸環評法立法之初,或即出自於對於我國政府長期偏重經濟發展,難期各目的事業主管機關恪守兼顧經濟與環境平衡之原則,故將之設計成如司法作用一般的獨立審查制度,並賦予如專業(監督)審查般的否決性效力,即不難明瞭。
其實,環評不是不可以跟國外一樣回歸目的事業主管機關懷抱,也不是一定非要具有否決效力,但是在目前的時空條件下來看,沒有其他牽制性制度設計的輔佐,卻更像是要把環評制度給架空。如此這般,讓人真想問一聲,經濟發展不計入環境成本,以犧牲環境作為利基,豈不是跟壓榨勞工應有權益去成就企業主的利潤類似,表示這樣的事業其實是不夠具有競爭力的;這樣,真是環境妨礙了經濟嗎?

本文乃應看守台灣之邀所撰,原載於立報。

立報連結如下:

http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-125057

 

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  • 風
  • 我國環評制度的南橘北枳,扭曲環評的精神及功能

    美國在1970年代創立環評制度的設計,是透過嚴謹的公眾參與程序,確保利害相關人士的權益未被忽略前提下,讓開發計畫的目的事業主管機關在核准或駁回該開發計畫時,將環境影響的事實及科學的預測,納入決策的考量。由目的事業主管機關主持,經過公眾參與及專業審查而通過的環境影響評估報告書,就是提供目的事業主管機關決定開發計畫的准駁時,做為綜合考量的各項因素之一,以矯正過去決策時完全忽略環境影響的現象。

    其他先進國家歐、加、日、澳等跟進,也採取同樣的環評報告書審查制度。因此,以先進國家創立環評制度的精神與功能來看,目的事業主管機關主持開發計畫的環評報告書審查及計畫的准駁,並無所謂的球員兼裁判的問題。

    環評制度在先進國家,是目的事業主管機關行使開發計畫申請案准駁的權力之前,用來澄清過去的經驗及已知科學技術的預測下,該開發計畫未來對環境可能產生的影響,以便要求採取減輕環境影響的措施。嚴謹地要求公眾及專家參與環評報告書製作及審查過程的設計,目的是讓環境影響評估的科學預測結果,透過各方的質疑及修正,更接近過去經驗與未來影響的事實。

    環評審查結論被撤銷而修正重做,是要求重作審查的結論更接近未來影響的事實,讓目的事業主管機關核准的開發計畫,在更接近未來影響的正確事實上做成決定,要求開發計畫採取更進一步的環境影響減輕措施,以確保利害相關人士的權益及環境有受到更多保障的機會。因此以附帶條件於環評審查結論中,或進行所謂的補考重作環評結論,目的都是要求開發計畫核准後,須採取更多的環境影響減輕措施,提供利害相關人士更多的權益保障。

    目的事業主管機關依據環境影響評估法,審查開發計畫的環評報告書,是依法行政,就沒有球員兼裁判的問題。目的事業主管機關在合法的行政程序及裁量下,如果做了不符合社會上某一部分人士所定義環保概念的決策,決策首長自然會有他必須承擔的政治責任,卻不是法律責任。

    我國在1994年引進環評制度時,立法院修改環保署提出的立法草案,增加了由環保單位成立環境影響評估報告書審查委員會負責主審,而非由目的事業主管機關負責主審的規定,並賦予該環評委員會否決開發計畫的權力。這兩項規定扭曲了先進國家創立環評制度的精神及功能,由於有環保主管機關的代勞,目的事業主管機關可不負責主審開發計畫的環評報告書,也不必因環保理由否決開發計畫,讓目的事業主管機關可以不必面對環保的利害相關人士,因此在最後核准開發計畫時不必思考環保因素,因而不需負擔任何不環保的政治責任。

    國光石化環評案,在我國開啟了一個非常有趣的案例。由於環保署採取了透明開放的公眾參與方式進行環評報告書的審查,包括讓爭議各方環保團體、社區代表及開發單位各自推薦其信任的專家參與,分別成立了五個專家會議,來澄清五大爭議性議題,在環境影響的經驗事實與未來影響科學預測上不確定性的程度。各方推薦參與專家會議的專家,對國光石化開發計畫未來帶來當地環境影響的巨大不確定性,形成了有公信力的共識。

    馬總統知悉後,未待環評委員會作成最後決定,即搶先宣布國營事業中油公司放棄繼續參與國光石化在彰化大成海岸的開發案,改以發展高質化石化工業的政策代替國光石化,負起決策首長該負的政治責任。相信馬總統的決定大都來自透明參與而有公信力的專業共識結論,是理性的決策,而非因反對人士訴求的壓力,更非文中所述黯然宣布停建。

    這個案例説明了先進國家的環評制度是正確的。只要有嚴謹的公眾參與環評報告書的製作及審查的機制設計,讓開發計畫環境影響的經驗事實及未影響的科學預測及不確定程度,成為有公信力的社會共識,目的事業主管機關也有機會基於正確的環評結果,否決一個開發計畫,承擔該負的政治責任。

    我國環評法,要求環保單位替所有其他目的事業主管機關把關,審查環評報告書,並承擔否決開發計畫衍生的所有政治責任,是扭曲了先進國家創立環評制度的精神及功能,對環保單位及環評審查委員更是不可承受之重。這是我國環評法亟待改正的問題。
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