大熊的沉思角落

日前政府召開的產發會議在一片環保團體與勞工團體的抗議聲中落幕，對大多數人留下的印象，大概就是工資15K的糾紛搶走了絕大的注意力，但是其他勞工議題與環境議題，其影響之深遠絕不小於勞工薪資問題，卻反而沒在主流媒體的關注之列。此中最重要者，大概算是環評制度即將面臨的變革吧。
從產發會前某大企業主所發言論，認為環境保護的要求造成經濟、產業的障礙，到產發會要把環評的否決權取消並將環評權限移至各目的事業主管機關，其中浮著一股耐人尋味的氣息，委實讓人難以釋懷。姑且不論產發會前後，產業界與政府相關部門對於環評問題的看法與會議結論的脈絡關聯如何，環評制度的任何變革，實際上仍是我國在制度面是否能夠確保最低標準永續發展的支柱，令人無法不正視之。
環評之所以重要，實出於預防原則，蓋環境的破壞一旦發生往往難以回復，不能事事等實害浮現了再來善後，因此在人類有限的知識內要盡量事先評量可能的環境風險，避免不必要的冒進，同時也強迫開發者將環境因素納入成本考量中，而不是可以純靠毒物、污染標準這些已知的被動式控管來保護民眾的健康、安全與環境。也因此，個案性的EIA甚至發展至SEA(政策環評)，以由更高的政策觀點對其下具體個案也能間接發生控管、預防的效果。
嚴格說來，我國環評制度原從美國EIA導入，而無可否認地，在國外立法例上，EIA原本並非由環境主管機關，而是由各目的事業主管機關辦理；另一方面，以環評通過之結果做為開發行為許可之前提，亦屬我國環評制度的特色。然而，將環評程序由各目的事業主管機關辦理，並使環評結論只具建議性，其實依賴各目的事業主管機關在面對其主管、推動業務相關之事業上，能夠充分認知環境成本、課題之重要性與堅守平衡兼顧環境需求之原則；換言之，只要各目的事業主管機關眼中只有自家要推動的政務與事業，而根本沒有將環境議題內化於其決策之核心中，則在此種情形下將環評權限由環保主管機關如先進國家般移回目的事業主管機關，豈非跟找鬼開藥單一般。此點衡諸環評法立法之初，或即出自於對於我國政府長期偏重經濟發展，難期各目的事業主管機關恪守兼顧經濟與環境平衡之原則，故將之設計成如司法作用一般的獨立審查制度，並賦予如專業(監督)審查般的否決性效力，即不難明瞭。
其實，環評不是不可以跟國外一樣回歸目的事業主管機關懷抱，也不是一定非要具有否決效力，但是在目前的時空條件下來看，沒有其他牽制性制度設計的輔佐，卻更像是要把環評制度給架空。如此這般，讓人真想問一聲，經濟發展不計入環境成本，以犧牲環境作為利基，豈不是跟壓榨勞工應有權益去成就企業主的利潤類似，表示這樣的事業其實是不夠具有競爭力的；這樣，真是環境妨礙了經濟嗎?

看了國光石化環評這場大戲，又看到政府對未來經濟產業發展計畫處理的方式這樣說，如果要妥善做好環境面，要去環評!登時為之氣結，環評是這樣用的嗎?
這次國光案，一直有人在談政治決定的問題，而環評是用來做政治決定的嗎?
基本上，環評來自美國的EIA(Enviroment impact assessment)，德文縮稱為UVP(Umweltverträglichkeitsprüfung)。從字面來看即是對一個開發行為(可能)帶來的環境衝擊事前予以檢驗，了解其對環境所帶來衝擊是否在可被接受的範疇內，如果一個開發案的預期環境衝擊超出可承受水準，那就靠環評擋下這個案子。

為了反國光石化，環團拒絕接受國光石化環評以[有條件通過]的結論。對很多人來說，這句話不就表示我給你過，但是附帶一些限制(條件)嗎?中文的理解上來說，對!但是，就法律上來說，這不是沒有問題的!
 
大城溼地我沒拍過，上面是王功，下面的是大安，氛圍與調子有點接近。

近日新聞之中最令人有迅雷不及掩耳感覺的，大概就屬蘇花改的環評通過了。
嚴格地說，蘇花改環評通過在近日的社會氛圍中，似乎一點也不讓人意外，那為何這件事會讓人覺得有種迅雷不及掩耳的錯愕感呢？照說蘇花高、蘇花改闢建的爭議並非最近才出現的議題，而是一個已經爭執多年而一直無法通過環評的案子，而一個環評案能遷延這麼久，不就是因為在南澳、和平山區進行道路開發的爭議性太大，而這樣的案子卻在蘇花公路因為豪雨成災，造成慘重生命損失後，迅速地突然通過了。
這個現象突顯出一個值得深思的問題，那就是蘇花改路線所須經過的南澳、和平山區整體客觀條件未變動情況下，為何先前開發是有爭議的，以致環評遷延數年不決，而今卻立刻可以放行；這表示著，既然客觀環境條件沒有改變，那便指示變的是環評審查。而這正足以發人深省，去想想究竟環評制度是為了甚麼樣的功能而存在。
環評制度的出現與存在，自始即是為了預防人類運用環境資源以滿足生活需求之際，對環境做出不必要的破壞，因而環評制度固然事實上具有阻止開發的效果，其實這個制度的核心卻是放在如何將開發與環境的保護適度地平衡。更重要的是，透過動手施工之前先分析、討論的程序設計，可以有效避免實際動工造成破壞之後難以補救。換句話來講，環評除了為了預防錯誤投資以及社會付出不必要成本外，同時也在於要開發者自始將環境成本納入考量。
另一方面，由於實施環評，開發地區的環境資料可以被有系統蒐集，並可讓規劃資訊公開透明，如此一則可以避免黑箱作業或是僅聽從一方之言，次則使開發案內容及審查的公正性二者皆可受到公評。
此外，環評還有一重要功能，就是讓開發案替代選項出現並且被一同納入考量，以避免零和性的爭執，進而可以達到平衡開發與環境的保護，把不必要的破壞去除。綜合上述，其實環評在制度性格上並不是純對抗性的拒絕開發，而是一種追求合理的行政工具，嘗試透過這個程序尋求平衡的妥協。然而，要環評運作達到這個目標，須要多方的配合；擺開環評決議的法律效力姑且不談，最起碼，環評程序的運作必須客觀獨立，貫徹程序法上之雙方武器平等原則與資訊的透明、公開，強化民眾參與，使民間團體及環保團體得以有效參與環評程序。而這些正是環評要能運作良好的基本條件。
對比台灣環評制度曝露出來的問題，可以明顯看出開發案與環評地區整體資訊不夠透明公開，而且欠缺基礎調查資料可供比對；環評會議之組成官方代表比例過高，而民間專家學者委員之提名權也掌握在官方手中，因而當涉及官方政策性推動的案件或是官方自己要做的開發案時，這樣的審查機制與組織設計根本上欠缺應有的獨立與超然性，更甚者，若是開發案的申請者就是事業主管機關自己時，事業主管機關的代表雖然依法不能參與表決，卻可以全程出席參與討論、影響決議，而此時民間團體卻是根本不得其門而入，在程序上的機會平等與武器平等可說是蕩然無存；而身為環評會議主席的環保署長，在會前就已經公開表示特定案件通過的態度，就一個追求公正客觀的程序而言，這不是未審先判，早就失去中立客觀的立場嗎？再就蘇花改環評的個案來看，這個環評案可曾認真討論過其他選項，例如擴大鐵路運輸的規模，再不然好歹也要有充分的資料、數據用來說服大眾，蘇花之間真的無法考量公路以外的其他選項。
環評制度發展至今，運用於許多國家，正是因為它作為預防與平衡發展的機制是如此地必要，但是在台灣如此明顯地被扭曲與踐踏成徒具空殼的程序，而無法發揮出它應有的功能，固然當年制度設計未盡人意外，政府機關恣意扭曲環評的精神為開發行為護航恐怕才是致命之處。
反過來想，環境資源的保護長期被認為與個人不切身，加上相關資訊不夠充分、透明，因此在面對與經濟開發有所齟齬的是時候，往往被當成擋路石頭予以忽略或是欲去之而後快，或許這正是環評以及環保運動在台灣的悲慘命運，因為它們面對的、影響到的，往往是人直接可以獲得的利益。也許，從長遠來看，有一天當國民可以打從心裡認知環境保護的重要性，願意將環境成本納入考量，環評制度大概不會被操作成現在這般田地。短時間裡，也許該好好想想的是，台灣的環評制度該怎麼改，好讓它可以擁有運作良好的條件。


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