前一篇談了徵收最基本的遊戲規則,但是要用來了解到底現行土地徵收條例跟政院修正的問題,事實上還缺了一些進一步需要注意的細節,因此我試著把這些部分在這裡補完,好接續去談現行法的缺陷。

順著前面的觀念與邏輯,我們不難進一步看出財產權由兩個元素組成,那就是人民對他所擁有財產掌握、支配的存續,以及這個財產所可以轉換成,以金錢價格為衡量單位的財產價值;而從原理面來看,憲法既然要提供對私財產權保障,也就必須對於二者都予以保護,這在學理分別被稱為財產權的存續保障與價值保障。

前者談的是可以自由取得、釋出財產,後者談的是對財產的自由運用,所以由這裡跟著衍生出憲法不能只保障人民對財產的擁有,而必須擴及到對財產的運用可能性,所以憲法對私財產權的保障乃成為對財產權私有跟私用的雙重保護!

從上面可以看出,就一般非以金錢價值為財產權標的之情形,私有與私用被同等地保障不可以輕易被破壞,一旦要去破壞就必須轉換成相當於被破壞部分的金錢價值,好讓人民可以重建或獲取相同的財產,以維持原本的使用收益進而維繫生活。所以,只談補償不談控制徵收,就是等同放縱對財產權私有與私用保障的破壞,是根本性違背財產權保障的意旨的,也因此在這一系列的第一篇中我才會說,只談補償問題等於把徵收問題拿去當買賣看,不是真正在處理徵收氾濫,而這就是其法理上的原因。

當然從這裡也可以看出補償問題的複雜性;因為補償標的是人民財產權受侵害的部分,理論上私有的破壞等於必須保障人民重新獲得該財產的價值,私用的破壞則其補償接近於租金,用以支付相當於被國家佔用的價值。從這裡來說,既然補償是填補人民所受損害,就應該對國家所造成的損害完全地填補(補償),所以在學理上徵收的補償必須做到完全補償。

但是要注意的是,除了像股票、存款這一類除了帳面價值外一無生活上直接可操作、使用性的財產外,一般財產若不進入交易狀態,財產的金錢價值是陰影性存在而已,甚至可說是無意義的;因為財產的價值是在交易過程中被雙方談出來的,同一財產碰上對方願意出價則價格漂亮,賣方如果急著脫手可能賠本殺出,難說有個絕對價值(PS.民法採私法自治,價金本就是由當事自行約定,只要不違反公序良俗或有暴利行為一類因素,無論成交行情多離譜都是合法的,所以市場價格是相對的)。換句話說,財產權的保障常情況下是以存續保障優先的,也因而集中在私有財產權[有]跟[用]兩方面的維護,致使國家所做的徵收在法理上來看,絕不限於對私有的消滅,當國家讓人民保有所有權卻剝奪人民對其所有財產之使用收益,也構成徵收,也就是私用的徵收。

但是,無論受侵害的是私有還是私用都必須被補償,而這受侵害部份如何轉換成金錢價值本身就是問題,因為想前面提到的,市場價值是相對的,人言人殊並無定則。而正因為補償額度被市場價值左右,偏偏市場價值有相對性跟不定性,導致衍生出到底應該補償到甚麼程度就算補夠了的法理爭議。

從以上所述憲法上徵收的原型與原理來看,其實也不難發現,包含禁、限建、都市更新、土地重劃等各種足以違反人民意願干預私財產權之行政行為,全都涵蓋在憲法上徵收概念光譜之內,只差對私財產權侵害的強度不盡相同,也因而法理上受限制之強度有所不同而已(我想,台灣的絕大部分人公民應該都沒這個概念!)。其中,日常一般用語裡的徵收指的是僅限於對私有的剝奪,遠比起憲法上的徵收狹窄許多,至於土地徵收條例更把國家公權力侵害的標的限於不動產所有權(另含僅具暫時性的徵用),此乃屬於對私財產權最嚴重的侵害,所以不僅必須補償更須要控管徵收的實施到不得不為的必要程度。

從上面的論述其實足以呼應我之前文章所說,控管徵收才是制度上的重點,徵收法規不是住要拿來授權國家機器讓它盡情徵收,而是拿來管住徵收,確保徵收只有在最迫不得已情形下被使用,而這認知恐怕是現在台灣的公務員們最大的問題,因為,依據我的觀察,他們不只沒這樣的觀念,反而認為徵收就是天經地義般的常備行政工具。

至於在制度面用以控管徵收的元素有三個,而這三個元素都必須正確被反應在法律上:第一個是徵收機關必須論證該徵收在公共利益上之重大性、必要性,以及透過徵收所達到的公共利益遠超過所犧牲私人權益;第二個是每個徵收案都跟該案的目的綁在一起而同其命運,換句話說,徵收來的不動產不得轉用,原徵收目的一旦消滅,國家就必須將徵收來的標的無條件返還原所有權人;第三則個是符合公平、正義精神(正當法律程序due process of law)的徵收程序,保障被徵收財產之人民自始有與聞且表示意見的機會,而徵收能被聽證等可以有效進行論辯的程序所控管。換句話說,一個掌管徵收的法律如果在這三個元素上不及格,它也無能管得住徵收的濫用,那樣的話,在能談到補償之前,這部徵收法律跟它所建構起來的徵收制度就已經徹底破功,它就將只是用來背書、合法化國家機器欺壓人民的劊子手工具!

對於這樣水準的徵收法律與藉之建立的制度,我只有一句話:廢了它吧!不要也罷!

我試著把徵收學理上的核心面相試著用我能力所及最白話的方法寫下,也願這裡被記述下的觀念可以被所有非法律人也能了解,因為我認為到此為止應該仍屬於作為公民必備的常識,公民不懂這些就很難面對公權力自救(只是我們的從小到大的教育似乎很忽略這些)。當然,這些論點也可以把它進一步運用來分析、衡量現行土地徵收條例與政院版修正草案。至於對現行法與政院版草案的分析與評論就留給下一篇了。

 

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  • 訪客
  • 非法律人的我懂了許多:)
  • 謝謝!

    大熊 於 2011/12/12 14:47 回覆

  • 馬經久
  • 我覺得行政法裡的比例原則被濫用
    另外很多時候行政處分已失去了行政目的
    卻仍未被撤銷 實在令人匪夷所思
  • 原則上同意您的看法,因為台灣之所以徵收氾濫,就是因為未謹守比例原則設下的限制。而府院似乎完全無視這一點,只想處理補償、安置這種徵收善後性措施,所以才更讓人看清楚政院自始不想控管數量已經如此龐大的徵收案。
    至於徵收做為一個行政處分,其效果是持續性的,而失去目的後如果採撤銷,會造成徵收溯及既往失效,反而問題更大,因此這裡應該是採廢止。可惜打從土地法採用撤銷徵收這個字眼,到現在的土徵條例一直被沿用,其實我覺得撤銷徵收學理上應該如李建良老師說的,實質上是廢止,但誤植成撤銷。
    至於一堆已經失去目的的徵收沒辦撤銷徵收,唉,我也不知從何說起,裡面問題很多很大,有空再寫了。
    簡而言之,我們的行政部門完全沒有避免徵收、優先保護人民財產的觀念,這是我這幾年觀察的結果。

    大熊 於 2011/12/14 19:52 回覆