十二月十二日農民又要上凱道,原因是政府對土地徵收條例修正為德不卒,或說是虛應故事。事情的引爆原因當然是為了對修法內容的歧異,而這一切又得回過頭去看徵收到底應該怎麼規範才對。看來本來這一篇從五月寫起,因為太忙而一直沒完成的東東,正好是個絕佳時機把它完成,提供給大家去思考。

當土地徵收條例的修正問題被炒得火熱之時,很容易讓人衍生一種錯覺,那就是徵收只涉及土地或是不動產,也只限於土地徵收條例所規定的部分。其實,這是天大的錯!然而這也是一種徵象,顯示整個社會對徵收問題的瞭解很可能極為薄弱,更令人憂慮的是,就因為社會普遍對徵收理解不足,在面對土地徵收條例修正問題上,便很容易發生誤解或是被誤導。

徵收的歷史很悠久,可是,在這法制史上近兩千年可追溯文字記錄的期間,它的本質從來沒有真正發生改變過;徵收是國家基於公共利益,以取得特定財產為目的,消滅私有財產權的公權力行為。

雖然徵收在羅馬時期就已經有案可稽,但上面這種特性被清楚講述出來,大體上在啟蒙運動後期,特別是民主國家形成初期的法國人權宣言和美國憲法的5th amendment。下面節錄一部分人權宣言與美國憲法第五增修條款涉及徵收的文字給大家參考:

人權宣言:[Property being an inviolable and sacred right no one can be deprived of it, unless the public necessity plainly demands it, and upon condition of a just and previous indemnity.]

美國憲法第五增修條款:[.....or be deprived of life, liberty, or property, without due process of law;  nor shall private property be taken for public use, without just compensation.]

從上面文字可以看到,人權宣言除了宣告財產權的神聖不可侵犯外,特別提及(私有)財產權只能因為[公共的必要性],並且滿足[事先與合理]補償的條件才可以被國家機器剝奪。而美憲第五增修條款在這之上更增加了[正當法律程序]與[公共利用]這兩個限制。基本上,這兩者奠定了現代憲法在徵收問題上的法理雛形。其實這兩個歷史性宣告除了憲法上的意義外,其實也在現代憲法中確定了財產權是基本權利不可或缺一部分的地位,另一方面也告別了羅馬時代將徵收當成一種強制收買的思想。淺白一些來說,從此,徵收是一種國家對人民不對等的基本權利侵害,所以必須受到重重的限制,而不再是像買賣一樣有付錢就可以買得了的。

其實把財產這種身外之物當成跟生命、自由同般重要的轉變,來自於人的社會生活一大部分是經濟活動,也靠這些經濟活動維繫人在社會中的生存,進而人也因為有財產才能依照自己的意願選擇自己的生活,而這些都需要私有財產權做為運作的基礎,所以如果放任國家機器可以任意剝奪人民的財產權,無異放手讓國家可以消滅個人在社會上存活的依靠,也消滅了人對自己生活做出選擇的可能。當然,對個人的社會生活來說,私有財產權的存在價值絕不僅限於作為維持社會生活、生存的憑藉,而是人可以進一步透過財產的運用,擴大財富、影響力、發展技能,甚至是自我人格的型塑、改變。

上面提及的這個思想上的出發點,其實一直延續至今並無改變,因為這已經是現代民主法治憲法的核心價值之一。二十世紀的兩次重要憲法上的變革,德國1918的威瑪憲法與1949的基本法其實都沒去碰觸前面所講的基本價值與結構,最主要只在於將[公用]徵收轉變成今天大家所面對的[公益徵收]。其實這種改變也就是徵收的原因從供公共使用擴大成提供公共利益;而這樣的徵收原因的擴大,卻不代表一個政府措施只要具備公益特性就可以徵收,畢竟徵收是對人民私有產權最終極的破壞,。

這一點出發,可以看出自近代以來的徵收觀念起碼有以下特徵是絕對不可忽略的:

1.任何私有財產權原則上都可以被徵收,不限於不動產

2.前提是有極高順位、極重要、極大的公共利益(即使提供公共使用也一樣),而不得不要求犧牲小我完成大我,才可以違背人民意願強制取得其財產

3.徵收不是買賣,因此不是拿錢換人家的財產那麼簡單,也不是對等性的契約,不可以用契約的觀念處理徵收下的法律關係

至於為什麼徵收補償要在徵收前先發給,其實也不難懂;因為,財產在不賣之前,它的價值意義不在於可替換成的金錢,而是在於所有人對這財產繼續保有、利用(包含放在那裏乾看爽的心理滿足感)的可能性,更重要的是用這財產維繫的社會生活可能性;也因此,真的不得不因為公益搶去人民的財產時,要先給錢,好讓人民可以用來換取跟他失去財產相當的、可以用來維繫社會生活的資材,以免造成人民先失去財產俟後才拿到補償,如果這期間發生斷炊情形的話,帳是不是該算在國家頭上,難道要國家再賠償一筆嗎?


如果可以充分了解前面所說的原理,其實就可以很簡單地發現,徵收的正當性不是用錢(補償)能換的,因為生產工具有時無法直接以金錢衡量與轉換,所以價值觀上仍然是以保護人民財產權的持續為優先!所以,有徵收沒補償,或是補償得不夠,當然徵收是違法的,但是縱使有足夠的補償,一個公益性、必要性不足的徵收不會因此變成合法!這從邏輯上來看就很清楚,事先、充足的補償是徵收合法的必要條件,卻不是徵收合法的充分條件!當然,一個民主法治國家的國會,如果將徵收的制度立法成在徵收的公益性、必要性,以及補償的必備性、事先性、充足性居然有所缺陷,則這樣的法律是違反憲法保障私有財產權意旨的,而我們幾乎可說這樣建構的徵收制度乃是價值觀上只偏心於國家公權力之執行便利,枉顧人民權益所致,在價值觀上一樣是應該接受批判的。

 

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