農民重回凱道,訴求土地正義,停止不當徵收,修正土地徵收條例,壯哉斯言矣!但是面對政府如何推動修正土地徵收條例,只怕這整個社會對徵收欠缺概念,天知道修出個甚麼恐龍土徵條例,大家還一起額手稱慶!?看看總統日前宣布土地徵收條例修法重點放在市價補償這點上頭,其實已經可以知道真的把土徵條例從一種恐龍修成另一種恐龍而已,其恐龍本質根本未變!

為什麼要這樣說?簡單地講,我認為土地徵收條例並不是只需要修正,而是需要一部從根本觀念上改變的土地徵收條例。


為了能把問題談清楚一些,我將試著把土徵條例的問題先切成兩個大的區塊來談;第一區塊談徵收的基本原理,第二區塊再用徵收的原理看看土徵條例有甚麼樣的問題。但是,在一開始,還是回頭先看看台灣的土地徵收到底問題在哪裡。


當我們觀察從大埔事件發生到716重回凱道的抗爭訴求,其實是有兩個很容易區分的層次;一者來自直接深受徵收之害的農民,他們的訴求一般而言跟自身土地權益的維護有較高的直接關聯,至於另一者則來自學界與社運界對於土地正義的訴求,這個議題則是跨越個體權益的思維,而將議題拉高到制度面的層次,而二者最後終於逐漸匯流。


為什麼要把土徵條例的問題分成這兩個層次來看,其實主要在於現在社會上仍有一些說法,嘗試把這一系列的抗爭講成只是一小群人利益擺不平,自私自利地妨礙經濟建設。這種說法姑且先不管它是否公道,其所觸及的僅及於前面所說的第一個層次,而根本性地忽略掉第二個層次,以及這兩個層次間的牽連。


首先要釐清的是,徵收之所以是徵收,就在於它是違背被徵收財產所有權人意願的,透過公權力強制去執行的行政行為,也就是徵收是不顧慮被徵收人意願的。所以在徵收案中,土地被徵收人出來抗爭是期待中事。進一步來說,如果當事人能接受以某種價格情願地把土地交給國家,則既然要依照這個價格給補償,那不是只要國家跟地主用買的就好了,那又何必動用徵收呢?所以會用徵收就是喬不攏的後果,是這個徵收不是用買賣可以解決的,只好靠公權力蠻幹,這才是徵收的本質,也因此,去質疑釘子戶或是地主抗爭是因為利益喬不攏的看法根本是無意義的。而且,反過來說,如果國家都用公權力使強的,人民的抗拒是理直氣壯的,因為保護自己的私人財產本就是身為人民的權利。所以,徵收的問題在於它必須擁有超高的正當性,讓這個國家可以合法不理人民的權利與抗拒硬是把私有產業納為國有;在這個理解下,把土地徵收問題拿去談透過比較合理的補償來提高徵收的可接受性,在法理上跟邏輯上根本不通,反而是模糊了徵收問題的焦點,或可以說是把問題帶偏了方向,甚至可以說是很可惡地把徵收問題引導向彷彿純粹只是錢的問題。

 

上面的邏輯命題甚至可以轉成下面的說法:如果一個徵收案是正當、合法的,那它就必須以公權力去貫徹、執行,它是不怕人民抗爭的,因為抗爭是在預期中的,但是因其合法性,它將不會在司法權前受到有效的攻擊;反之,如果徵收問題的核心只要考慮徵收的被接受度,那又何需創設這種強制取得私有財產權的行政工具呢?從這一點反向推理,我們不難看到徵收在法制上的關鍵在於控制個別徵收案件的正當性與合法性,要談的可接受性(度)是在司法面向上談的,而不是從補償角度來談人民對徵收案件的接受度,而這在土地徵收上其實就是土地正義的問題。而一個上軌道的徵收制度就必須在衝突的公共利益與私人利益當中取得平衡,以確保土地正義的不受蹂躪及依照這個制度操作的徵收案件在司法上無法被攻擊。


台灣徵收問題到底出在哪裡呢?其實從這一年多來的諸件爭端事實來看,很明顯地不就是徵收的浮濫嗎?換言之,這顯示徵收案件大量地被質疑其正當性與合法性,而直指徵收案件在必要性上及不符土地正義的疑慮。而如果我們承認徵收浮濫事實的存在,則表示土徵條例作為徵收控管的機制沒發揮應然的作用;或者更精確地講,土徵條例應該是用來保護人民財產的,而它的腳色與功能卻被本末倒置地當成了政府[合法]強制取得人民財產的工具。(國家機器依法行政,因此所有的行政法規固然提供合法行政的依據,但在法治精神上,其出發點乃在於設下國家公權力行使的限制,藉以保護人民的權利。可惜台灣在法治教育上從沒好好強調過這一點。)換言之,今天在台灣要談土徵條例修正,以匡正徵收浮濫的問題為真正的核心目標,如果不好好處理徵收浮濫的問題,其實是沒意義的。也因此,補償作為徵收的善後,沒有徵收就不須補償,把徵收浮濫的問題聚焦於補償價格的合理化,縱使徵收補償不合理也是一個不爭的事實,但這樣的處理等於根本沒對症下藥去處理徵收問題的病灶-徵收浮濫。

 

最後,我們可以看到政院版土徵條例修正草案相當著力於涉及農地被徵收的問題,其實這也是失焦的,只是頭痛醫頭腳痛醫腳式的處理。為什麼?事實上,雖然這一波反徵收的運動是被農運所推動,但是徵收的標的僅限於農地嗎?徵收浮濫的問題都是只發生在農地上嗎?其實以上兩個問題的答案都很清楚是否定的,因為徵收的標的根本不受限於農地,光限縮對農地的徵收無解於徵收之浮濫!而土徵條例的修法如此集中在農地問題上面,在在顯示政府只是嘗試針對檯面上的爭端做切割性、枝節性的處理,而沒有全面檢討徵收浮濫的打算;進而加上修正草案偏重補償的處理,更可以看出政府對於運用徵收作為主要土地取得方法的耽溺,如此將更難期待好好去檢討現行土徵條例病灶何在!

 

希望上面的說明對台灣土地徵收問題的核心所在,能夠提供一個還算容易了解的輪廓勾勒,能夠幫助大家在各方訊息混戰中,不致被誤導或是失焦。至於徵收在原理面上到底是怎麼一回事,以及我眼中現行土徵條例的問題何在,就留待下次再寫了。下面附上苦勞網孫窮理跟漂浪.島嶼上文章的連結,提供大家一點延伸閱讀:)

http://www.coolloud.org.tw/node/63623

http://blog.yam.com/munch/article/40562761

http://blog.yam.com/munch/article/41040179

 





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  • 訪客
  • 我只是有個疑問,政府跟人民收購跟徵收還是不一樣的,徵收,尤其是區段徵收,在原始制度設計上蘊含著漲價歸公的意涵,既然是公共投資造可能造就地價上漲,憑甚麼是剛好擁有特定土地的人受益?
    當然,或許您的答案會是,回到徵收的公益性與必要性,其實也就是社運團體與學界主打的訴求之一。對於這個訴求,我贊成,也沒疑慮。但我的問題是,如果農民(或地主)的問題仍是地價(或是在把資本引進區段徵收後,也使資本掌握細部計畫的大權所導致的紛爭),那就算卻認了公益性與必要性,然後落實漲價歸公,真能使得抗爭降低或減少嗎?
    順著這樣思考,我推不出太樂觀的答案,能否請指教一二呢?
  • 首先,把抗爭的降低當成考量徵收問題的基礎,在邏輯上是矛盾的,本文一開始就提到了。換言之,如果一個案子真的非動用徵收不可的話,這根本不在考量之內。
    徵收遇到抗爭是應該而且正常的,根本不用去考慮降低抗爭的問題,而問題在於案子處理的方法可以有很多種,為什麼一定要用徵收!如官方如果都已經祭出徵收這個最後的殺手鐧,其實只要確保徵收的公益性與必要性,訴訟上能贏,何必管徵收呢?反之,沒抗爭的話為什不用買的?
    再者,農民與地主真的主要爭點只是地價嗎?人難道不可以選擇繼續在世居的土地上耕作,清苦一世嗎?這是一種生活的價值選擇,國家無權干涉,除非涉及重大的公共利益!如果只是地價問題,那又為什麼不用價購?
    其實漲價歸公是個老問題,它的原理最早不就是來自地租理論,後來直接出自國父遺教。我想,課去土地自然增值的部分在理論上的爭執 與疑慮也已經持續一個世紀,我認為不妨可以先從漲價歸公這個觀念到底還有沒有實務意義想一想,如果連到底那些部分是自然增值都無法確定,連增值稅本身在原理上都站不住腳。
    其次,如果區段徵收是蘊含漲價歸公觀念,來自於公共建設會帶來漲價,則我會問(一)那這個漲價的範圍如何確定?(二)公共設施帶來的漲價,反正地主的稅務負擔一樣日後會反映在地價稅上面;(三)政府做公共設施是義務,制度設計上一樣可以設計工程受益費用,照樣可以達到課去自然增值的部分(如果堅持非這樣不可的話);(四)縱使以上三點都OK,最重要的問題是,憲法對私財產權保障的價值觀導致,單漲價歸公的理念不能合法化國家對私財產權的侵奪,何況這樣子一來,區段徵收還變成了國家合法炒地皮的理由。
    整個問題的核心,不在漲價歸公與抗不抗爭,而在於憲法上基於民主自由與法治的價值觀在哪裡?而這是是非問題。

    大熊 於 2011/12/07 07:14 回覆

  • 訪客
  • 我想,您說的大體上我都同意,但問題推到極致好了。我同意"人難道不可以選擇繼續在世居的土地上耕作,清苦一世嗎?這是一種生活的價值選擇,國家無權干涉。"問題是,一旦真正到徵收區,會發現確實有這樣的人,但不多,尤其是在現行的農業狀況下。
    在此狀況下,一旦是回到市價,或甚至是議價收購,恐怕很大比例的人會選擇賣地或與廠商聯合開發,如此,基於憲法上對私有財產權的保護,一旦地主決定賣(或是把土地移做他用,例如農地遍見的鐵皮廠房,其實是違反土地管制),其他人沒有置喙的餘地,憲法對私有財產權的保障是個兩面刃。
    我想說的是,恐怕必須得正視將土地視為私有地產這回事,以及對於私有地產的去管制。否則抬出憲法,僅僅是尊重私有財產權,農民或地主留下土地後,也不見得是土地正義,做為私人擁有的地產並不見得會被做對於生態或環境上有益的使用,或是確保食物主權的生產基地,這是頗令人憂慮之處。
  • 國家對於土地的規劃權與對土地使用的管制是一回事,徵收是另外一回事,不能混為一談。
    國家基於整體考量,對於土地之使用予以限制,嚴格來說在不架空私有及私用之前提下,原則上是OK的,只是最多涉及要不要有補償或過渡措施。
    簡單說,憲法對財產權的保障不是這麼僵硬與零和性的,而是帶有fuzzy邏輯般的觀念。
    再說,徵收(含區段徵收)應該也不是用來管控土地的吧,土地的利用既然有管制,就依法管制就好,為什麼要去管是否跟廠商聯合開發?如果土地弄下來也不能按廠商的企圖利用,廠商會去交易這些土地嗎?如果是於法有管制,卻事實上管不住,那就該檢討是人謀不臧還是管制的制度設計有問題,想辦法改善,而不是說怕用議價方式破壞管制,所以就該用徵收的,把土地都收起來就不會違規使用,這在邏輯上是講不通的,而且如果要這樣用,更違反不當連結禁止!

    大熊 於 2011/12/07 10:48 回覆

  • 訪客
  • 澄清一下,我並沒有說(事實上也不可能),把土地收起來就不會違規使用。
    只是要強調,如果只放在私有財產權這個層次來反徵收(或是成為反徵收的主要訴求),強調議價,讓市場機制決定,那也都稱不上土地正義(當然,您上述的討論也已經觸及管制面向)。
  • 我想,先釐清一點,還是建議不要把土地徵收條例的制度合法性問題跟國土管理之整體考量混在一起,這裡談的是單一制度本身的不合法性。
    前面已經提醒過現代民主法治國家基本權利保障是涉及價值觀問題的,是建立在人依自己意願主宰生命、生活,而不役於外物的人性尊嚴的。這個價值觀落實在私財產權的優先保障上,所以,反徵收問題是一個憲法上價值觀問題,是要從個案裡跟制度面去看的。我文中並沒有以土地正義去評斷反徵收與徵收,而是只談了憲法上跟邏輯上的命題,而這已經足夠判斷出現行徵收制度的違憲性,而不用去特別再談土地正義。
    對我而言,土地正義很難定義,我也不是在談土地正義,而您如果對土地正義一定要由國家觀點來談土地的地盡其利或宏觀性管控,我無意見,但我會建議先想一想如果土地正義並無共識性的定義存在,則您的看法是否又跟農陣他們認定的一樣呢?而雙方如果對關鍵概念定義會不會不太相同,我很好奇。
    簡單講,就算現在有一個案子,規劃超好,公認符合大家對國利用的期待,也覺得很符合土地正義的期待,那這案子就可以用徵收辦嗎?我想我的提問與論述都只涉及這點,也只釐清徵收問題不要跟其他土地管制等混在一起談,因為在憲法上,徵收就是一個法理上如此清楚、獨立的區塊,已經足以論斷現行徵收制度之良莠。而徵收能不能這樣設計、使用與土地之使用是否符合土地正義在這個面相上,根本是兩回事。
    現行徵收註度可能違背土地正義,同時也違反憲法法理,但我如果要確認它在法理上的缺陷,我不須要援用土地正義的觀念,而是光靠憲法法理就可以評斷的,而根本無須用到宏觀面思考跟考量國家機器介入私土地使用的需要

    大熊 於 2011/12/07 11:59 回覆

  • hsnowwhite@yahoo.com.tw
  • 關於徵收正當性的問題是否能夠凌駕人民私有財產權的保護,我認為這個問題的本質就是公益是否能夠凌駕私利,換言之,跟決定核廢料場蓋離島的原理,是一樣的。
    理想中絕對的公平正義是不能夠秤斤論兩的,然而在現實底下,我們毫無選擇地被迫將公義秤斤論兩。社會契約就是這樣的產物,它是犧牲個人部份私利以求更大的保障,因此每個人在社會契約的原則底下都是程度不等的既得利益者,我們都曾在犧牲某部份人私利(達悟人)的前提下而得到了保護(離核廢料遠一點)。
    從這個邏輯來看,運動的施力點應在於對於公益與私利的定義,倘若我們能夠將某部份人的私利(達悟人的生命安全、傳統領域的保護...etc.)抬高到社會公益(保護台灣文化多樣性...etc.)並使大多數人能夠認同這樣的論述,那麼就有機會在中間找到翻轉局面的可能。因此土徵法底下的社會遊戲,完全是論述能力和認同動員能力的較量,也就是取得正當性能力的較量。而這必需由社會中的利益團體自行角力,才能符合社會契約的原理。
    土徵法的濫用暴露了政府在論述及認同動員能力的缺乏,也就是正當性的缺乏。政院版的土徵法修正岸讓官方委員會直接綁架了社會論述角力的過程,是極其破壞社會共識基礎的做法,長遠看來對於整體社會的和諧與互信有相當大的戕害。
  • 認同您的留言!其實絕大部份社會上的事情都會牽扯多元價值,很難過度簡單地去定對錯,以至於論述變成非常重要,因為沒有論述,就無法互相進行了解,以達到起碼的共識。然而,無可否認地,迄今國家機器仍然很不願意好好論論述,這次土徵條例修法期間發生的曲曲折折更明白曝露這一點。

    大熊 於 2011/12/08 18:44 回覆

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