看了國光石化環評這場大戲,又看到政府對未來經濟產業發展計畫處理的方式這樣說,如果要妥善做好環境面,要去環評!登時為之氣結,環評是這樣用的嗎?

這次國光案,一直有人在談政治決定的問題,而環評是用來做政治決定的嗎?

基本上,環評來自美國的EIA(Enviroment impact assessment),德文縮稱為UVP(Umweltverträglichkeitsprüfung)。從字面來看即是對一個開發行為(可能)帶來的環境衝擊事前予以檢驗,了解其對環境所帶來衝擊是否在可被接受的範疇內,如果一個開發案的預期環境衝擊超出可承受水準,那就靠環評擋下這個案子

環評制度的出現與存在,自始即是為了預防人類運用環境資源以滿足生活需求之際,對環境做出不必要的破壞,因而這個制度的核心卻是放在如何將開發與環境的保護適度地平衡。更重要的是,透過動手施工之前先分析、討論的程序設計,可以有效避免實際動工造成破壞之後難以補救。換句話來講,環評除了為了預防錯誤投資以及社會付出不必要成本外,同時也在於要開發者自始將環境成本納入考量。這表示,環評的預防性作用其實是一個強制開發行為將環境考量,環境成本內化的機制,是要求開發者自始必須把環境納入考量,而絕不是近日被談及的,有環境考量時才靠環評來處理。

環評第二個重要功能,就是讓開發案替代選項出現,並且被一同納入考量,以避免零和性的爭執,進而可以達到平衡開發與環境的保護,把不必要的破壞去除。綜合上述,其實環評在制度性格上並不是純對抗性的拒絕開發,而是一種追求合理的行政工具,嘗試透過這個程序尋求平衡的妥協。然而,要環評運作達到這個目標,首先須要環評決議具有阻絕性的法律效力,也就是對於其環境衝擊預期為不可承受程度的開發案,必須單憑環評決議的效力得以阻擋,而不是讓環評結果純屬參考

以上功能可參考談環評功能的舊文章,連結如下:環評機能與運作條件

事實上,談一個開發案是否會對環境造成不必要或是無法承受的衝擊,在本質上應該是客觀的,應該是專業的,換言之,是去政治的。用最簡單的話來說,即使政策上要推動某開發案,還是必須讓該開發案的環境衝擊維持在可被接受範圍,而不是環評去幫政府決定政治上要不要做這個開發案,環評做的是,環境專業上到底一個開發案可不可以放行。從這裏來看,近日來多方提到的,說環評委員不該承擔政治決策,其實這種說法反而是扭曲環評精神的。換句話說,政府要推動開發案,要在進環評前就自我先要求該案在規劃上的有效控制環境衝擊,而不是啥都先不管,到環評程序再來看環評砍不砍。

我國的環評法的特點在於,一般環評由受理開發案的目的事業主管機關自審,而我國卻是移轉到環保主管機關來辦環評;或許這是出於不信任各目的事業主管機關會兼顧環保的考量,但是卻也強調出環評在台灣較諸美國的EIA與德國UVP操作更具獨立性與環保專業性。而獨立與專業的審查,難道目的不就是要去政治化嗎?反過來說,在我國這種環評制度下,環評去做政治考量不是自我矮化跟自我閹割嗎?

其實,這裡還隱藏了一個重要的問題鮮少被注意到,那就是環評到底是政治性還是行政性事務。在觀念上,政策是政治決定的,而行政是依法執行政策的,行政是事務性、常態性的,行政是不受政治上政黨輪替影響的(如果真的行政中立的話);如果這樣看來,環評既然是針對個案性事件做專業審查,它其實是行政的一環,那便不涉及政治責任,也不該做政治決定!反過來說,這也是為什麼另外要有政策環評(SEA)的必要,而那裏才是同時處理環境專業與政治考量的戰場。

其實,基於人類的自利心,經濟面向的追求通常不太額外需要驅力,而環境需求偏向公益性,常常在經濟需求下被失衡地處理,因此才需要靠環評把關去保住涉及環境保護的底線,而環評制度的功能就在檢視環境的可承受性(此即德文的Umweltverträglichkeit)。

既然,環評是用來處理類似環境承受力(Carrying capacity)的底線問題,而且是用來平衡經濟導向的開發趨勢,說的難聽點,環評去做政治性考量好照顧經濟面向,根本就是自打巴掌,自我矛盾!因為,經濟考量部分應該在目的事業主管機關就應該處理掉了。

從這裡也可以看到,我國的環評給環境主管機關做,除了前面我推測可能出於對各目的事業主管機關環保觀念的欠缺信心外,因而可能也反映著我國長期以來政府部門間的文化現象,那就是各單位各有立場,只考量自家業務,不做全面考量。就我來看,美國EIA跟德國UVP由目的事業主管機關做,就已經有一種要求,各目的事業主管機關在自我要求上必須兼顧環境保護的意味,而我們卻是經濟管經濟,理你環境做啥。

簡單說,國光石化案期待要環評在專業之外來決定要不要開發,除了顯現政府對於推動開發案尚未將兼顧環保的觀念內化,也看出這個政府在政治上不願負責的態度!

而我更擔心的是,近日來言論上操作環評做政治決定的問題,最終被導向去除環評對開發案的否決權;如果這樣,環評制度將真的名存實亡

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