行政院對外聲明要把區段徵收的程序從三階段變兩階段,而且要去除各審議委員會的否決權,讓它們只具有諮詢性質。這引來論者剳伐,於是內政部營建署的都計組又發了個聲明,說明這些審議委員會,像區委會和都委會,本來就是職權機關內部的單位而已,從來就是諮詢性的,所以並沒有所謂架空個專家委員會問題。是耶,非耶?恐怕就再也不是一般人簡單看得懂的遊戲了。以下就試著提供我的理解與考量,用簡單條列的方式帶著大家想想這檔子事。

先來看其中關於區段徵收的階段問題

  1. 首先,依照土地徵收條例第1條規定,所有徵收程序與補償事項,一律依土地徵收條例辦理。換句話講,只要採取徵收作為土地取得手段,不管是一般徵收還是區段徵收(甚至徵用),徵收程序都是只能依照土徵條例執行的獨立程序,而且徵收審議機關必須自行實質做成決定並就自己做出的決定負責;完全不依附其他法規與行政程序,都市計畫自不例外。

  2. 依照土地徵收條例所作成之行政決定(徵收)是個行政處分,它在法律上的核心內容與效力,就是決定被允許徵收的土地是哪些。這在區段徵收來說,也就是區段徵收的範圍,這也當然就是區段徵收這個行政處分被做出來的這個行政決策中最核心、最不可欠缺的部份。事實上,徵收(含區段徵收)的審查就是在審這個(弄清楚有沒徵收到不必要用到的土地)。如果徵收決定的做成過程,連這一點不用審、不能審,那徵收審查幾乎可以說是等於沒做(或者說,實質沒做)。

  3. 換句話講,不管區段徵收的行政程序分成幾個階段辦理,其實這都無關宏旨。真正的問題在於,法律上某筆土地是不是落在可以被徵收的範圍內,依法只有土地徵收主管機關依據法定程序可以做決定,沒法律明文改變這個權限的分配,不是行政部門自己可以任意變更的(PS.即使要採委任或委託方式移轉權限給其他機關辦理,或是在其他行政程序裡決定,都一樣受此限制)。所以,如果真的要因為事實上相關問題都在都市計畫程序裡已經被充分考量過了,而且姑且讓我們假設都市計畫審議和徵收審議內容和要求的嚴格度都一樣,那麼就要省了徵收審議的決定程序,而由主管機關直接核准,不先修改掉土徵條例相關內容仍然是做不到的,因為法律上不允許這樣(或者說,真要這樣幹是違法的)。

  4. 程序簡化不見的是壞事或錯事,但是重點在於合法外還要合理。因此,這件是真正的重點在於,政院這樣聲明的內容有打算配合修法嗎?若是,那我們就得再來看看這樣的簡化程序是不是合理。

  5. 都市計畫是空間規劃的過程與結果,而規劃的特性在於既無定則也無標準答案,而僅就空間配置的合理性去考量做為行政決定的基礎。很不同的是,徵收卻受到嚴格的必要性限制。而這所謂徵收的必要性限制,不是指事實上的必要性(例如這裡是不是缺條聯外道路),而是法律上必須採用對人民侵害最小的方式、程度與數量進行,才會衍生徵收是最後手段這句話。所以,都市計畫程序在考量的事項不僅和徵收不太一樣,連嚴格度都不一樣,算是在法理上截然不同的兩回事。而這兩件事就算事實上前後相連,而且徵收有一定程度的正當性(公益性與事實必要性)要從都市計畫裡獲得,這兩件事仍然無法混在一起談。這也是為什麼國外徵收的決定,沒人是跟都市計畫綁在一起或是併入都市計畫程序裡的主因。關於這一點,台灣也是早有相關裁判可以做為依據的,那就是大埔案最高行政法院的判決(101年判字953號)。在那個判決裏面最高行政法院就已經講得很清楚,二者考量的因素不同,不可混淆。這樣還可以直接用都計審查程序去省徵收審查程序嗎?

  6. 反之,用審徵收的方式去做都市計畫就可行嗎?答案也仍然是否定的。畢竟徵收不成,政府還是可以可土地用買的、交換、重劃等種種方式,所以徵收在審議時的要求才可以嚴格化而不至於害都市計畫無法運作。拿這樣標準去做空間規劃,大概規劃人員們都會規劃不下去,因為等於幾乎自始手腳已經被綁起來,被限制死了。(沒了起碼的規劃自由度,還有啥好規劃的。)

  7. 所以,區段徵收三階改兩階其實是假議題,真正要看的是土地徵收審議的甚麼權限被都市計畫審議取代了。如果,被都市計畫審議取代的部分是土地徵收審議的核心項目,那麼難道不是用比較不受限制、考量項目不同的都市計畫審議,架空了嚴格受必要性限制的土地徵收審議嗎?更何況,法律上土地徵收審議做為獨立程序,有無實質進行審議就是徵收案在法院被司法審查的核心項目,在沒有以立法院通過的法律形式去修改土地徵收條例或都市計畫法之前,這都是法律上行不通的事。而若要把法律修成這樣,依照上面因素來看,也是不合事理、法理的。

     

先這樣打住,下一篇再來談專家委員會的問題。但是,大家不妨想想,行政院的說法,真的不是表明了一種要架空土地徵收審議的意圖嗎?不是一種打算好好運用„區段徵收„的意圖嗎?

 

也就是,在土地徵收審議與都市計畫審議間的問題,真的沒有某程序被架空的問題嗎?

  

 

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