台灣立報11月15日刊登逢甲大學助理教授戴秀雄的「談環評的制度機能與運作條件」(上)乙文,針對部分與實情不符的投書內容,環保署已於11月16日主動發布新聞澄清,但立報續刊登「談環評的制度機能與運作條件」(下),渠仍避談環保署對蘇花改環評審查的澄清,逕自延續其不正確的論述內容,環保署除深表遺憾外,為免誤導民眾,特澄清說明:

一、環境影響評估雖為引進自國外的制度,但當初立法院審查「環境影響評估法」草案時,考量調和制度原始理想與國內特殊環境的問題,特別賦予環保署有強制開發單位執行環評審查結論及否決開發案的權力。但為了審慎行使「環評否決權」,同時建立環評公信力與專業的審議機制,在制度設計上,立法院也規定,成立環評審查委員會,且學者專家必須達總名額三分之二,目的就是希望委員會以專業審議作成集合的專業判斷。我國環保署環評委員會共有21位委員,除環保署署長、副署長擔任主任委員及副主任委員外,其中5位委員是機關代表、14位是專家學者委員,均符合環評制度及規定。戴文認為「官方代表比例過高」,顯見該文作者對當初環評制度設定的精神並不清楚。我國環評制度賦予環保署審查及涉入審查結論執行的管制權責,遠較歐美國家的環評制度為強。歐美環評報告書審查由開發單位的目的事業主管機關主持,評估報告及審查結論係供其決策時作重要參考,並未賦予環保署對開發案的否決權及開發單位執行審查結論的強制力。作者未鑒察及此,反而認為我國環評委員中於三分之ㄧ比例的「官方代表比例過高」,實在是欲加之罪何患無辭。

二、環保署聘任的專家學者環評委員,係由署長任命遴選委員會的專家學者,分別從公會、行政機關、大專院校、學術研究機構、環保公益團體推薦的專家學者中,遴選具有環境影響評估專長及實務經驗之專家學者擔任,相關遴選作業公開、透明。環保署亦主動發布新聞說明遴選作業,該文所稱「民間專家學者委員之提名權掌握在官方手中」,並未準確描述遴選過程的開放性。

三、另文中所稱「開發案的申請者就是事業主管機關自己時,事業主管機關的代表卻可以全程參與討論、影響決議,而此時民間團體卻是根本不得其門而入,在程序上的機會平等與武器平等可說是蕩然無存。」係對現行環評程序之誤解。蘇花改環評歷次審查會議中,民間團體登記發言結束後,進行最後討論及議決時,環保署均要求開發單位離席。但屬開發單位的目的事業主管機關代表,須列席以備環評委員詢問,不應離席,例如蘇花改案的花蓮縣長及交通部人員未離席,即係因應此項要求。目前環保署的審查作業過程,如出現對環境影響程度的爭議,則可成立由權益相關各方推薦其信任的專家參與組成的專家會議,澄清事實或對影響預測的方法論與結果進行審查;民間團體在審查時可登記發言及推薦專家參與討論專家會議,例如國光石化案共成立了五個不同議題的專家會議。環保署公開審查資訊於網頁並建立上述參與機制,戴文不得其門而入的敘述係因偏執所見。

四、另外,戴文中指稱「身為環評會議主席的環保署長,在會前就已經公開表示特定案件通過的態度,就一個追求公正客觀的程序而言,這不是未審先判,早就失去中立客觀的立場嗎?」此一段話,雖以問號結束,但其中前半段卻做了不實的陳述,是畫把打靶。環保署長一向表示,必須尊重環評委員審查的獨立自主性。環評會議結論的做成如無共識則必須當場進行以密封姓名方式的記名表決,有許多案例用是表決的。表決前主席環保署長須要求開發單位針對委員及列席各方代表的陳述或質疑,逐項提出說明供委員作成判斷,主席不應亦不便說出,或暗示特定案通過的個人態度,更無庸說「公開表示」。對於蘇花改案,環保署為回應人道關懷的民意,主動發布的新聞也只是表示將加速蘇花改環評審查的行政程序,並無意圖影響委員審查及決定的意圖。作者戴先生後半段以問號結束句子,做污衊及影射式的不實陳述,係以自己的錯誤認知來誤導讀者。

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近日新聞之中最令人有迅雷不及掩耳感覺的,大概就屬蘇花改的環評通過了。

嚴格地說,蘇花改環評通過在近日的社會氛圍中,似乎一點也不讓人意外,那為何這件事會讓人覺得有種迅雷不及掩耳的錯愕感呢?照說蘇花高、蘇花改闢建的爭議並非最近才出現的議題,而是一個已經爭執多年而一直無法通過環評的案子,而一個環評案能遷延這麼久,不就是因為在南澳、和平山區進行道路開發的爭議性太大,而這樣的案子卻在蘇花公路因為豪雨成災,造成慘重生命損失後,迅速地突然通過了。

這個現象突顯出一個值得深思的問題,那就是蘇花改路線所須經過的南澳、和平山區整體客觀條件未變動情況下,為何先前開發是有爭議的,以致環評遷延數年不決,而今卻立刻可以放行;這表示著,既然客觀環境條件沒有改變,那便指示變的是環評審查。而這正足以發人深省,去想想究竟環評制度是為了甚麼樣的功能而存在。

環評制度的出現與存在,自始即是為了預防人類運用環境資源以滿足生活需求之際,對環境做出不必要的破壞,因而環評制度固然事實上具有阻止開發的效果,其實這個制度的核心卻是放在如何將開發與環境的保護適度地平衡。更重要的是,透過動手施工之前先分析、討論的程序設計,可以有效避免實際動工造成破壞之後難以補救。換句話來講,環評除了為了預防錯誤投資以及社會付出不必要成本外,同時也在於要開發者自始將環境成本納入考量。

另一方面,由於實施環評,開發地區的環境資料可以被有系統蒐集,並可讓規劃資訊公開透明,如此一則可以避免黑箱作業或是僅聽從一方之言,次則使開發案內容及審查的公正性二者皆可受到公評。

此外,環評還有一重要功能,就是讓開發案替代選項出現並且被一同納入考量,以避免零和性的爭執,進而可以達到平衡開發與環境的保護,把不必要的破壞去除。綜合上述,其實環評在制度性格上並不是純對抗性的拒絕開發,而是一種追求合理的行政工具,嘗試透過這個程序尋求平衡的妥協。然而,要環評運作達到這個目標,須要多方的配合;擺開環評決議的法律效力姑且不談,最起碼,環評程序的運作必須客觀獨立,貫徹程序法上之雙方武器平等原則與資訊的透明、公開,強化民眾參與,使民間團體及環保團體得以有效參與環評程序。而這些正是環評要能運作良好的基本條件。

對比台灣環評制度曝露出來的問題,可以明顯看出開發案與環評地區整體資訊不夠透明公開,而且欠缺基礎調查資料可供比對;環評會議之組成官方代表比例過高,而民間專家學者委員之提名權也掌握在官方手中,因而當涉及官方政策性推動的案件或是官方自己要做的開發案時,這樣的審查機制與組織設計根本上欠缺應有的獨立與超然性,更甚者,若是開發案的申請者就是事業主管機關自己時,事業主管機關的代表雖然依法不能參與表決,卻可以全程出席參與討論、影響決議,而此時民間團體卻是根本不得其門而入,在程序上的機會平等與武器平等可說是蕩然無存;而身為環評會議主席的環保署長,在會前就已經公開表示特定案件通過的態度,就一個追求公正客觀的程序而言,這不是未審先判,早就失去中立客觀的立場嗎?再就蘇花改環評的個案來看,這個環評案可曾認真討論過其他選項,例如擴大鐵路運輸的規模,再不然好歹也要有充分的資料、數據用來說服大眾,蘇花之間真的無法考量公路以外的其他選項。

環評制度發展至今,運用於許多國家,正是因為它作為預防與平衡發展的機制是如此地必要,但是在台灣如此明顯地被扭曲與踐踏成徒具空殼的程序,而無法發揮出它應有的功能,固然當年制度設計未盡人意外,政府機關恣意扭曲環評的精神為開發行為護航恐怕才是致命之處。

反過來想,環境資源的保護長期被認為與個人不切身,加上相關資訊不夠充分、透明,因此在面對與經濟開發有所齟齬的是時候,往往被當成擋路石頭予以忽略或是欲去之而後快,或許這正是環評以及環保運動在台灣的悲慘命運,因為它們面對的、影響到的,往往是人直接可以獲得的利益。也許,從長遠來看,有一天當國民可以打從心裡認知環境保護的重要性,願意將環境成本納入考量,環評制度大概不會被操作成現在這般田地。短時間裡,也許該好好想想的是,台灣的環評制度該怎麼改,好讓它可以擁有運作良好的條件。


本文發表於看守台灣電子報: 

http://www.taiwanwatch.org.tw/epaper/20101207.htm#bm2paper2

與立報

環保署對本文相當不滿,特別發文聲討,我當時沒再做進一步回應,回頭把該文PO上來,大家可以瞧瞧這文章是否真的回答了我的質疑!

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